【典型案例】
馬某，中共黨員，A市發(fā)展與改革委員會(huì)原黨組書(shū)記、主任。2019年4月，收到A市審計(jì)局關(guān)于對(duì)2018年預(yù)算執(zhí)行情況及收支情況進(jìn)行審計(jì)的審計(jì)通知后，馬某擔(dān)心2018年單位違規(guī)發(fā)放過(guò)節(jié)費(fèi)10萬(wàn)元的行為被審計(jì)發(fā)現(xiàn)，于是安排財(cái)務(wù)人員將涉及該10萬(wàn)元的記賬憑證予以轉(zhuǎn)移，并篡改了相關(guān)賬簿記錄。A市審計(jì)局在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)該情況，隨即移送A市紀(jì)委監(jiān)委處理。據(jù)此，A市紀(jì)委監(jiān)委對(duì)馬某立案審查調(diào)查。
【分歧意見(jiàn)】
在案件審理過(guò)程中，對(duì)于馬某違反《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》）第三十八條關(guān)于“被審計(jì)單位不得轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)資料”的規(guī)定，構(gòu)成職務(wù)違法沒(méi)有爭(zhēng)議，但對(duì)于如何在審理報(bào)告中體現(xiàn)該違法事實(shí)并適用條款給予處分存在分歧意見(jiàn)。
第一種意見(jiàn)認(rèn)為：馬某身為黨員和單位“一把手”，違反《審計(jì)法》規(guī)定，轉(zhuǎn)移、篡改了會(huì)計(jì)資料，根據(jù)“紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法”要求，應(yīng)追究其紀(jì)律責(zé)任及監(jiān)察責(zé)任。違紀(jì)部分應(yīng)適用《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《黨紀(jì)處分條例》）第一百三十三條關(guān)于“在黨的紀(jì)律檢查、組織、宣傳、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作以及機(jī)關(guān)工作等其他工作中，不履行或者不正確履行職責(zé)”的條款，在審理報(bào)告“違反黨的紀(jì)律”部分體現(xiàn)該事實(shí)。在“違反國(guó)家法律法規(guī)”部分表述“以上違反工作紀(jì)律的行為，同時(shí)構(gòu)成職務(wù)違法”，并依據(jù)《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》（以下簡(jiǎn)稱《政務(wù)處分法》）第三十九條關(guān)于違反工作要求的規(guī)定，給予其政務(wù)處分。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為：馬某的行為是典型違反《審計(jì)法》的行為，審理報(bào)告應(yīng)突出該本質(zhì)特征。因此，應(yīng)在“違反國(guó)家法律法規(guī)”部分表述該行為事實(shí)，明確其違反了《審計(jì)法》相關(guān)規(guī)定，構(gòu)成職務(wù)違法。同時(shí)，該行為屬于《黨紀(jì)處分條例》第二十八條明確規(guī)定的其他違法行為，因此在審理意見(jiàn)部分，應(yīng)直接適用《黨紀(jì)處分條例》第二十八條及《政務(wù)處分法》第三十九條給予黨紀(jì)政務(wù)處分。
【評(píng)析意見(jiàn)】
本案中，筆者同意第二種意見(jiàn)，具體分析如下：
一是從條規(guī)性質(zhì)角度來(lái)看，為突出黨紀(jì)特色，貫徹“紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法”要求，2015年修訂的《黨紀(jì)處分條例》分則中不再包括與刑法、治安管理處罰法等法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容，而是通過(guò)在總則中增設(shè)紀(jì)法銜接條款的方式對(duì)違反刑法和其他國(guó)家法律法規(guī)的行為作出規(guī)定。2018年修訂的《黨紀(jì)處分條例》維持了這一做法，其中第二十八條對(duì)符合刑法規(guī)定的構(gòu)成要件但不構(gòu)成犯罪又須追究黨紀(jì)責(zé)任的行為，以及其他違法行為，應(yīng)視具體情節(jié)給予黨紀(jì)處分。實(shí)踐中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《黨紀(jì)處分條例》第二十八條屬于紀(jì)法銜接的專門(mén)條款，不能據(jù)此給予黨紀(jì)處分。筆者不認(rèn)可該觀點(diǎn)。《黨紀(jì)處分條例》第二十八條明確規(guī)定了適用條件、處分種類和量紀(jì)幅度，屬于實(shí)體性條款，可以直接作為黨紀(jì)處分的實(shí)體依據(jù)，這與其紀(jì)法銜接條款的性質(zhì)并不矛盾。對(duì)于《黨紀(jì)處分條例》分則中沒(méi)有明確舉例列舉的其他違法行為，適用第二十八條給予黨紀(jì)處分不僅符合紀(jì)法規(guī)定，而且更能突出行為的本質(zhì)特征，還能體現(xiàn)了紀(jì)法分開(kāi)又互相貫通的價(jià)值取向。如果適用《黨紀(jì)處分條例》第一百三十三條“不正確履行職責(zé)”條款，不僅不能全面體現(xiàn)行為特點(diǎn)，也未能充分體現(xiàn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通的工作要求和特色。
二是從審理報(bào)告體例角度來(lái)看，作為審理工作的重要載體，審理報(bào)告不僅應(yīng)準(zhǔn)確、完整反映案件概況、違紀(jì)違法事實(shí)及處理意見(jiàn)等內(nèi)容，還應(yīng)邏輯清晰，重點(diǎn)突出，體現(xiàn)案件的主要特點(diǎn)，傳遞最新的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法理念，達(dá)到案件處理政治效果、紀(jì)法效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，為充分體現(xiàn)“紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法”的要求，審理報(bào)告的主要違紀(jì)違法事實(shí)部分按照“紀(jì)、法、罪”三部分分類進(jìn)行表述。其中，“違反國(guó)家法律法規(guī)”包括職務(wù)違法和其他違法行為。職務(wù)違法是行使公權(quán)力的公職人員實(shí)施的與其職務(wù)相關(guān)聯(lián)，違反職務(wù)法律法規(guī)規(guī)定，雖不構(gòu)成犯罪但依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的行為；而其他違法行為則是公職人員作為公民違反法律法規(guī)的行為，且該違法行為與公權(quán)力行使沒(méi)有關(guān)聯(lián)。本案中，馬某的行為是典型的違反《審計(jì)法》行為，與其職務(wù)關(guān)聯(lián)性明顯，構(gòu)成職務(wù)違法。如果根據(jù)第一種意見(jiàn)，在違紀(jì)部分表述為違反工作紀(jì)律，不正確履行職責(zé)，在“違反國(guó)家法律法規(guī)”部分表述“以上違反工作紀(jì)律的行為，同時(shí)構(gòu)成職務(wù)違法”，則沒(méi)有突出馬某行為違反《審計(jì)法》的本質(zhì)特征，未能起到應(yīng)有的警示教育作用，案件辦理不能起到較好的紀(jì)法效果和社會(huì)效果。
三是從案件處理政治效果角度來(lái)看，審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家治理體系中重要的監(jiān)督方式，是正風(fēng)反腐不可或缺的“前哨”和“尖兵”。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。作為黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察的專責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)持續(xù)推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的貫通協(xié)同，用好審計(jì)監(jiān)督成果，形成強(qiáng)大監(jiān)督合力，為持續(xù)深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)保障。本案中，A市審計(jì)局根據(jù)《審計(jì)法》第四十八條規(guī)定，將相關(guān)情況移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理，A市紀(jì)委監(jiān)委據(jù)此予以立案。因此，在審理報(bào)告中應(yīng)突出線索來(lái)源和馬某行為違反《審計(jì)法》所規(guī)定的被審計(jì)單位配合審計(jì)義務(wù)的本質(zhì)特征，并在審理畫(huà)像中予以重點(diǎn)刻畫(huà)，實(shí)現(xiàn)案件辦理的良好政治效果。
綜上，對(duì)于馬某違反《審計(jì)法》的行為，應(yīng)在案件審理報(bào)告“違反國(guó)家法律法規(guī)”部分予以體現(xiàn)，突出其違反《審計(jì)法》及同時(shí)構(gòu)成職務(wù)違法的行為本質(zhì)，并在處理意見(jiàn)中根據(jù)《黨紀(jì)處分條例》第二十八條和《政務(wù)處分法》第三十九條給予黨紀(jì)政務(wù)處分，這樣不僅能夠充分發(fā)揮審理報(bào)告的功能價(jià)值，達(dá)到案件處理的政治效果、紀(jì)法效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，而且能體現(xiàn)最新的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法理念，更好實(shí)現(xiàn)案件辦理“懲前毖后、治病救人”的目的。（徐珊）