中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站 管筱璞
江蘇省泰州市紀(jì)委監(jiān)委深入開展景觀綠化工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理，聚焦決策審批、招標(biāo)投標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)日常監(jiān)督檢查，推動(dòng)景觀綠化工程建設(shè)規(guī)范、高效、廉潔。圖為近日，該市紀(jì)檢監(jiān)察干部現(xiàn)場(chǎng)了解景觀綠化工程實(shí)施情況。蔣莉 攝
春花、夏蔭、秋色、冬韻……景觀綠化工程是提升城市形象、提高群眾獲得感、滿足人民對(duì)美好生活向往的民生工程。近年來，各地相關(guān)資金投入總量和工程項(xiàng)目數(shù)穩(wěn)步增加，然而，少數(shù)黨員干部卻私欲膨脹亂作為、敷衍塞責(zé)不作為，導(dǎo)致部分財(cái)政資金浪費(fèi)、一些景觀綠化工程質(zhì)量不高。
景觀綠化工程中容易出現(xiàn)哪些權(quán)力尋租、利益輸送現(xiàn)象？原因何在，如何防治？記者進(jìn)行了采訪。
針對(duì)關(guān)照承接項(xiàng)目、化整為零規(guī)避招投標(biāo)、驗(yàn)收“放水”等問題，推動(dòng)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)
“得知區(qū)紀(jì)委監(jiān)委正在對(duì)區(qū)園林綠化工程項(xiàng)目進(jìn)行清查，我真正感到了恐慌……”2022年4月，被留置的云南省昆明市呈貢區(qū)城市管理局園林綠化服務(wù)中心原主任李平舟悔恨不已。
據(jù)辦案人員介紹，李平舟在該領(lǐng)域關(guān)鍵崗位任職多年，對(duì)相關(guān)政策、流程、信息十分熟悉，但他卻以此攫取私利。
2016年至2018年，李平舟幫助老板繆某承接到昆明市聯(lián)大街道路綠化提升改造、受凍苗木更換補(bǔ)植及彩云路綠化景觀提升、月季種植管養(yǎng)等工程項(xiàng)目。繆某“知恩圖報(bào)”，送給李平舟110萬元。這也是李平舟最后一次受賄。2022年7月，李平舟受到開除黨籍、開除公職處分；2022年10月，因犯受賄罪被判處有期徒刑四年七個(gè)月，并處罰金人民幣32萬元。
根據(jù)各地招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定，超過一定金額的項(xiàng)目工程應(yīng)公開招標(biāo)，有人卻以“拆分招標(biāo)、化整為零”的方式加以規(guī)避。
“經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，時(shí)任浙江省三門縣濱海工貿(mào)置業(yè)有限公司總經(jīng)理李某在同一天與同一家公司、同一個(gè)負(fù)責(zé)人簽了這兩份合同。金額都控制在30萬元以內(nèi)，可免于公開招標(biāo)，兩份合同僅僅是‘綠地’和‘喬木’一詞之差。”三門縣紀(jì)委監(jiān)委派駐第二紀(jì)檢監(jiān)察組有關(guān)負(fù)責(zé)同志介紹，李某私自決定將41萬元的農(nóng)博園綠化養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目，拆分成11.9萬元和29.1萬元的兩份合同。2023年2月，李某因違法發(fā)包工程等行為，受到黨內(nèi)警告處分。
暗藏貓膩的，不止是招投標(biāo)環(huán)節(jié)。2023年2月24日，浙江省杭州市錢塘區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局原黨組成員、副局長華芳因受賄罪被判處有期徒刑三年六個(gè)月，并處罰金25萬元。此前十幾年間，華芳違規(guī)插手景觀綠化工程，在相關(guān)工程承建驗(yàn)收、資金撥付等環(huán)節(jié)搞權(quán)錢交易，先后收受賄賂142萬余元。
2012年，杭州市某市政園林建設(shè)有限公司項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人沈某某，找到時(shí)任杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)城管辦數(shù)字城管科科長（主持綠化科工作）華芳，希望為其承接的大樹種植項(xiàng)目提供幫助。華芳心領(lǐng)神會(huì)，在大樹種植的點(diǎn)位、品種、數(shù)量上“放水”。不久后，華芳便以購房為由，向沈某某借款30萬元。說是“借”，其實(shí)就是“拿”。
“行賄人看中的是華芳手里的拍板權(quán)。”杭州市錢塘區(qū)紀(jì)委監(jiān)委第三紀(jì)檢監(jiān)察室副主任王英說，在大樹種植項(xiàng)目上，華芳隨意調(diào)整部分區(qū)域樹木種植密度，變相增加工程量；在檢查驗(yàn)收環(huán)節(jié)，對(duì)于種植后樹木長勢(shì)驗(yàn)收給予關(guān)照通融；在日常監(jiān)管中對(duì)死株、雜草等不合格情況不予通報(bào)；在款項(xiàng)撥付上為相關(guān)單位提供幫助、加快進(jìn)度，如此種種都是為了以權(quán)謀私。
“景觀綠化領(lǐng)域腐敗問題主要集中在工程承接、驗(yàn)收、資金撥付等環(huán)節(jié)。推動(dòng)這些重點(diǎn)環(huán)節(jié)的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，是切斷與不法商人沆瀣一氣、借機(jī)謀利的關(guān)鍵。”浙江省臺(tái)州市紀(jì)委監(jiān)委第二監(jiān)督檢查室主任方泱說。
摸清問題與嚴(yán)格整改相結(jié)合，完善制度與查處問題相結(jié)合，日常監(jiān)督和專項(xiàng)檢查相結(jié)合，堵塞關(guān)鍵環(huán)節(jié)不透明不公開等漏洞
“景觀綠化工程建設(shè)領(lǐng)域牽涉眾多，涉及權(quán)力主要分布在三大主體，一是住建、交通、水利等部門，二是國有平臺(tái)公司，三是國有景觀綠化施工企業(yè)等。”江蘇省泰州市海陵區(qū)紀(jì)委監(jiān)委第四審查調(diào)查室副主任徐敬日解釋道，前兩者主要承擔(dān)建設(shè)方責(zé)任（甲方責(zé)任），權(quán)力集中在項(xiàng)目發(fā)包、工程變更簽證、竣工驗(yàn)收、資金審批發(fā)放等環(huán)節(jié)。國有景觀綠化施工企業(yè)主要承擔(dān)施工責(zé)任，權(quán)力集中在勞務(wù)分包、苗木采購、工程質(zhì)量把控等環(huán)節(jié)。
采訪中，多位業(yè)內(nèi)人士、紀(jì)檢監(jiān)察干部提到，近幾年，城市綠化工程競爭激烈。“一些實(shí)力不足的企業(yè)，為了拿下景觀綠化工程，不惜花重金腐蝕黨員干部。”泰州市紀(jì)委監(jiān)委第六監(jiān)督檢查室主任戴小俊說。
王英分析稱，景觀綠化工程行業(yè)相對(duì)而言準(zhǔn)入門檻低、工程量小，一般都由“一把手”或重要崗位負(fù)責(zé)人直接“拍板”決策，這就使得采購招標(biāo)、工程發(fā)包、資金撥付等關(guān)鍵環(huán)節(jié)長期處于不透明、不公開的狀態(tài)，陪標(biāo)、圍標(biāo)時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致腐敗多發(fā)。
在浙江省建德市紀(jì)委監(jiān)委案件審理室副主任王宣看來，堵塞相關(guān)漏洞，需要做到三個(gè)“相結(jié)合”：摸清問題與嚴(yán)格整改相結(jié)合，完善制度與查處問題相結(jié)合，日常監(jiān)督和專項(xiàng)檢查相結(jié)合。
“施工方只要營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍包含園林或類似的，即可參與園林工程的建設(shè)，客觀上為有些領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行權(quán)力尋租帶來便利，容易形成劣幣驅(qū)逐良幣的市場(chǎng)環(huán)境。”在浙江省龍游縣市政園林管理中心主任周菲看來，還有一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)應(yīng)引起重視。比如，在計(jì)價(jià)環(huán)節(jié)，質(zhì)量、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)難以固定衡量，易出現(xiàn)管理風(fēng)險(xiǎn)；在計(jì)量環(huán)節(jié)，工程量計(jì)量復(fù)核存在難度，易形成監(jiān)管漏洞。
周菲表示，園林綠化工程缺少健全的綠化行業(yè)規(guī)范，合同造價(jià)信息與市場(chǎng)實(shí)際的價(jià)格、品種、品相信息脫節(jié)。以景觀喬木為例，設(shè)計(jì)時(shí)一般只規(guī)定樹種及高度、胸徑、分枝點(diǎn)和冠幅等參數(shù)，但實(shí)際采購時(shí)存在一定的主觀性：可能規(guī)定的規(guī)格市場(chǎng)上沒有，導(dǎo)致合同需要變更；也可能同一規(guī)格因造型差異、品相好壞導(dǎo)致價(jià)格差距巨大，出現(xiàn)以次充好。此外，小型灌木或地被植物等實(shí)際種植數(shù)無法準(zhǔn)確量化，一般采用種植密度確定工程量，如果審核把關(guān)不嚴(yán)容易發(fā)生少株漏株的情況。
2020年，江蘇省泰興市珊瑚鎮(zhèn)顧堡村一項(xiàng)綠化工程由泰州市綠城綠化工程有限公司以最低價(jià)中標(biāo)。實(shí)施過程中，該公司為控制成本，少種了80棵香樟。驗(yàn)收時(shí)，時(shí)任顧堡村黨總支書記劉某僅清點(diǎn)了部分路段苗木數(shù)量，并以此推算總路段種植情況，未能發(fā)現(xiàn)問題。
跳出“就個(gè)案論個(gè)案”的思維界限，建立“主管部門職能監(jiān)督+紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督+第三方專業(yè)監(jiān)督”的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制
“我們?cè)趯ｍ?xiàng)治理中發(fā)現(xiàn)，景觀綠化工程利益錯(cuò)綜復(fù)雜，各環(huán)節(jié)‘潛規(guī)則’盛行，各方相互勾結(jié)，權(quán)錢交易頻繁。”泰州市紀(jì)委常委、監(jiān)委委員丁軍青說，景觀綠化工程涉及招投標(biāo)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收、審計(jì)、付款等多個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)，包含建設(shè)方、施工方、設(shè)計(jì)方、監(jiān)理方、審計(jì)方等，鏈條長、關(guān)聯(lián)方多。
2022年，泰州市縣兩級(jí)紀(jì)委監(jiān)委在“清風(fēng)行動(dòng)”中開展景觀綠化工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理，厘清行業(yè)亂象，嚴(yán)查腐敗問題，共立案68件，處理黨員干部73人，其中給予黨紀(jì)政務(wù)處分53人。
一位綠化工程老板稱“有時(shí)一個(gè)綠化工程有上百家公司參與競標(biāo)，競爭相當(dāng)激烈”，其先后向有關(guān)人員行賄合計(jì)達(dá)100多萬元，累計(jì)承接到了6000多萬元的景觀綠化工程。另一位綠化工程老板表示：“招標(biāo)文件上規(guī)定某品種規(guī)格的苗木價(jià)格為200元/棵，我把它換成20元/棵的類似苗木，不要說普通人，就連園林中心的人都不一定能看出來。”
工程多環(huán)節(jié)都易失守，丁軍青將其背后原因歸結(jié)為四點(diǎn)：門檻較低競爭強(qiáng)，專業(yè)性強(qiáng)監(jiān)管難，關(guān)注度低敬畏少，權(quán)力集中監(jiān)督弱。
“景觀綠化工程其實(shí)是眾多綠化老板競相爭搶的市場(chǎng)‘蛋糕’。”他解釋道，與傳統(tǒng)的建筑工程、市政工程相比，景觀綠化工程的標(biāo)的額相對(duì)較小，但實(shí)際利潤率很高，一些老板才舍得花重金攀附關(guān)系、打通環(huán)節(jié)。江蘇省興化市園林綠化服務(wù)中心原黨支部書記唐桂宏就曾交代：“綠化工程的利潤率有時(shí)高達(dá)50%，每到綠化工程招標(biāo)的時(shí)候，喊我吃飯喝酒的老板多得數(shù)不過來，有時(shí)候我一天要趕幾個(gè)場(chǎng)子。”
此外，景觀綠化工程用到的花草苗木的定價(jià)涉及品種、大小、外觀等多方面因素，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)門檻高，定價(jià)彈性大，價(jià)格監(jiān)管難，有很大的利潤空間和權(quán)力尋租空間，容易滋生腐敗問題。一些不法老板和黨員干部正是借此相互勾連、攫取利益、損公肥私。相比于建筑工程、市政工程，單個(gè)景觀綠化工程涉及資金量一般相對(duì)較小，有的甚至本身就是它們的附屬工程，社會(huì)關(guān)注度不高，被查處的案件較少，導(dǎo)致部分黨員干部毫無敬畏之心，有很強(qiáng)的逐利沖動(dòng)。
“景觀綠化工程涉及規(guī)劃設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、項(xiàng)目施工、驗(yàn)收撥款等多個(gè)環(huán)節(jié)，各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)力通常集中在建設(shè)單位的主要負(fù)責(zé)人、分管負(fù)責(zé)人等少數(shù)人手上，同時(shí)，建設(shè)單位往往缺乏內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致上述權(quán)力不受約束，從而產(chǎn)生腐敗行為。”戴小俊說。
以驗(yàn)收撥款環(huán)節(jié)為例。通常而言，景觀綠化工程應(yīng)以“結(jié)束驗(yàn)收”和“合格驗(yàn)收”為時(shí)點(diǎn)進(jìn)行分期付款。但現(xiàn)實(shí)中，這一制度安排卻不一定能執(zhí)行到位。泰州市某綠化工程的施工合同約定，工程結(jié)束驗(yàn)收后付款50%，剩下30%和20%款項(xiàng)分別在合格驗(yàn)收一年后和兩年后支付。施工老板通過層層打通關(guān)系，把“結(jié)束驗(yàn)收”的時(shí)點(diǎn)作為“合格驗(yàn)收”的時(shí)點(diǎn)要求付款，兩筆款項(xiàng)均提前支付。
“究其原因，是因?yàn)殚L期缺乏監(jiān)管，該領(lǐng)域的部分黨員干部與工程老板交往過密，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜、相互依存的‘畸形生態(tài)’。”興化市紀(jì)委監(jiān)委第四審查調(diào)查室主任史存盛說。
在方泱看來，切實(shí)發(fā)揮查辦案件的治本功能，必須跳出“就個(gè)案論個(gè)案”的思維界限，建立“主管部門職能監(jiān)督+紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督+第三方專業(yè)監(jiān)督”的協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，通過駐點(diǎn)監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督、聯(lián)合監(jiān)督等方式，常態(tài)化開展景觀綠化領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治。
強(qiáng)化源頭防治，從重要崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，嚴(yán)格落實(shí)權(quán)力清單制度
隨著亞運(yùn)會(huì)臨近，杭州市蕭山區(qū)環(huán)境整改任務(wù)逐漸增多。近期，為進(jìn)一步規(guī)范應(yīng)急苗木采購，派出蕭山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察工委開展應(yīng)急苗木采購管理專項(xiàng)監(jiān)督，對(duì)開發(fā)區(qū)下屬兩家市政公司一年來簽訂的135個(gè)零星苗木、花卉采購合同進(jìn)行“拉網(wǎng)式”檢查。
“針對(duì)發(fā)現(xiàn)的合同簽訂過于頻繁、采購效能低下等問題，我們督促推動(dòng)有關(guān)部門將應(yīng)急苗木采購納入一體化保潔，并收回市政公司10萬元以下苗木自行采購權(quán)，加強(qiáng)源頭管控。”蕭山區(qū)紀(jì)委監(jiān)委有關(guān)負(fù)責(zé)同志說。
李平舟案發(fā)生后，昆明市呈貢區(qū)紀(jì)委監(jiān)委突出問題導(dǎo)向，強(qiáng)化源頭防治，聚焦容易滋生腐敗問題的工程建設(shè)、審批監(jiān)管、資源開發(fā)等重點(diǎn)，從重要崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，嚴(yán)格落實(shí)權(quán)力清單制度，做到權(quán)力運(yùn)行全程留痕、倒查有據(jù)。同時(shí)，通過到案發(fā)單位開展警示教育，組織旁聽案件庭審，召開“以案促改、以案促治”專題民主生活會(huì)等，進(jìn)一步增強(qiáng)黨員干部的紀(jì)律意識(shí)、規(guī)矩意識(shí)。
丁軍青建議，應(yīng)完善建設(shè)管理，壓實(shí)全程監(jiān)管。具體而言，政府主管部門要科學(xué)謀劃、精準(zhǔn)規(guī)劃，避免景觀綠化工程建設(shè)脫離實(shí)際；建設(shè)單位要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目審批、招投標(biāo)、施工養(yǎng)護(hù)、工程結(jié)算等全周期管理；職能部門要加強(qiáng)對(duì)工程合同履約、現(xiàn)場(chǎng)施工、項(xiàng)目變更、竣工驗(yàn)收、付款等方面的日常監(jiān)管；財(cái)政和審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用情況的監(jiān)管和審計(jì)，定期不定期開展財(cái)政資金使用績效評(píng)估，確保財(cái)政資金專款專用、高效使用。
為此，浙江省玉環(huán)市紀(jì)委監(jiān)委督促市住建局切實(shí)擔(dān)負(fù)起行業(yè)監(jiān)管責(zé)任，出臺(tái)園林綠化企業(yè)資質(zhì)核準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定，并引入第三方機(jī)構(gòu)參與咨詢?cè)u(píng)估，對(duì)工程承建方、監(jiān)理方進(jìn)行全過程監(jiān)督，并開設(shè)舉報(bào)專線，鼓勵(lì)群眾參與到園林綠化工程施工等監(jiān)督中來，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。泰興市紀(jì)委監(jiān)委督促住建、交運(yùn)、水務(wù)、城投等職能部門會(huì)商研究，制訂出臺(tái)《綠化養(yǎng)護(hù)考核辦法》等規(guī)章制度，嚴(yán)格招投標(biāo)和驗(yàn)收管理程序，按照誰簽字誰負(fù)責(zé)的原則，將責(zé)任落實(shí)到人。