浙江省余姚市馬渚鎮(zhèn)全佳橋村原黨總支書記陳曙光，在負責村道路硬化、環(huán)境整治等多個工程中，向管理服務對象索賄，犯非國家工作人員受賄罪被判刑；廣西壯族自治區(qū)北流市扶新鎮(zhèn)安河村原團支書、村民合作社原出納龍美君，挪用村集體資金用于賭博被查處；重慶市沙坪壩區(qū)井口街道雙碑村村委會原副主任朱勇，在協(xié)助政府從事征地拆遷工作中，幫助村民騙取國家拆遷補償款，收取好處費，被采取留置措施……今年以來，全國各地紀檢監(jiān)察機關(guān)通報了多起村（社區(qū)）干部職務違法、職務犯罪的典型案例。
監(jiān)察體制改革以來，村（社區(qū)）干部等“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”被納入監(jiān)察范圍，增強了監(jiān)督的精準性和實效性。《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《條例》）進一步細化了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）關(guān)于國家監(jiān)察全覆蓋的相關(guān)規(guī)定，對這類人員范圍進一步明確，解決實踐中有的監(jiān)察對象界定存在爭議的問題，著力增強職責履行的實效性。
實現(xiàn)“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”監(jiān)察全覆蓋，事關(guān)廣大群眾的獲得感幸福感
從我國現(xiàn)實國情來看，全國有97911個社區(qū)（居委會）、550636個建制村，村（社區(qū)）干部人數(shù)眾多，這些在基層從事集體事務管理的人員，雖然不屬于公職人員，但他們手握公權(quán)力、經(jīng)手大筆資金，在監(jiān)督?jīng)]有及時跟上的情況下，往往成為腐敗的易發(fā)高發(fā)人群。從查處的案件來看，一些村（社區(qū)）干部“吃拿卡要”“雁過拔毛”等“微腐敗”問題時有發(fā)生，這些人處于與基層群眾打交道的第一線，他們是否秉公用權(quán)、廉潔履職，直接關(guān)系到基層群眾的獲得感幸福感，直接影響到基層群眾對黨和政府形象的判斷，直接關(guān)系到黨和政府在基層人民群眾中的公信力、領(lǐng)導力、凝聚力。
監(jiān)察體制改革之前，對“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”監(jiān)督力度存在不足。《監(jiān)察法》第十五條第五項以法律形式將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入監(jiān)察對象，使紀檢監(jiān)察機關(guān)查處其職務違法、職務犯罪活動有了明確的法律遵循。從各地通報的案例來看，監(jiān)察全覆蓋推動了監(jiān)督力量向基層延伸，使“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”在苗頭性問題出現(xiàn)時、當輕微違紀違法發(fā)生時就有人管，真正做到動輒則咎，通過切實加強監(jiān)督，讓監(jiān)督的利劍高懸，督促基層行使公權(quán)力人員在合法守法的框架下做好管理事務、做好服務群眾的工作。
“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”具體包括哪些？如何精準識別這些對象？
根據(jù)有關(guān)規(guī)定和工作實踐，“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，主要包括村民委員會、居民委員會等基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員以及協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員，比如村民委員會的主任、副主任、委員，以及其他受委托從事管理的人員。
《條例》第四十二條將從事集體事務和公益事業(yè)管理的人員，從事集體資金、資產(chǎn)、資源管理的人員，協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員，均明確為《監(jiān)察法》第十五條第五項所稱“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”，實現(xiàn)了對“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的監(jiān)察全覆蓋，尤其是對協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員范圍進行了列舉并作兜底規(guī)定，對確保基層群眾性自治組織集體資產(chǎn)安全、集體事務履職到位，具有重要意義。
“對于‘基層群眾性自治組織中從事管理的人員’，其所涉監(jiān)察事項由其所在的縣級監(jiān)察委員會、直轄市所轄區(qū)（縣）監(jiān)察委員會（包括依法派出的監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員）按照管理權(quán)限管轄。”重慶市紀委監(jiān)委案件審理室副主任王遠偉說：“在前面的案例中，陳曙光、龍美君、朱勇分別作為村黨總支書記、村民合作社出納（村團支書）、協(xié)助政府從事征地拆遷工作中的村委會副主任，他們都屬于監(jiān)察對象，他們與《條例》第四十二條規(guī)定的三類人員相對應，對于其違法犯罪行為，應當由當?shù)乇O(jiān)察機關(guān)依法調(diào)查處置。”
需要注意的是，在監(jiān)察實踐中，如何準確把握監(jiān)察對象，絕不能機械理解，要堅持動態(tài)識別原則，從“人”（公職人員）和“事”（行使公權(quán)力）兩個標準判斷。也就是說，判斷一個履行公職的人員是不是監(jiān)察對象，關(guān)鍵看他是不是行使公權(quán)力、履行公務，而不是看他是否有公職。有公職，自然就享有行使公權(quán)力的權(quán)限或負有這個職責，屬于監(jiān)察對象；如果沒有公職，就要看他所從事的工作是不是在行使公權(quán)力。如村民王某，臨時聘任到村委會協(xié)助鄉(xiāng)政府從事救濟物資發(fā)放工作，他雖然不是村委委員，但其在該村委會工作期間，屬于《條例》規(guī)定的協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人員范圍，可以認定為監(jiān)察對象。但是，如果王某完成了上述協(xié)助工作，其在村委會又不負責集體資產(chǎn)、事務等管理職責，則不再屬于監(jiān)察對象。
監(jiān)察機關(guān)對有違法行為的“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”可以作出政務處分
《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱《政務處分法》）施行前，對基層組織管理人員違法行為的處理程序不明確不統(tǒng)一，對其中是中共黨員的，往往通過給予其黨紀處分來發(fā)揮懲戒和教育的作用，對其中是非中共黨員的，往往依據(jù)《監(jiān)察法》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責若干規(guī)定（試行）》等法規(guī)，給予其警示談話、責令公開檢查、通報批評或者向有關(guān)機關(guān)、單位提出取消當選資格、罷免等監(jiān)察建議。但是，這些處理措施針對的是輕微違法行為和嚴重違法行為，無法對一般違法行為進行有效處置，導致“管兩頭、漏中間”，不利于抓早抓小、防微杜漸。
《政務處分法》第二十二條明確規(guī)定，基層群眾性自治組織中從事管理的人員有違法行為的，監(jiān)察機關(guān)可以予以警告、記過、記大過。基層群眾性自治組織中從事管理的人員受到政務處分的，應當由縣級或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)具體情況減發(fā)或者扣發(fā)補貼、獎金。
《政務處分法》作為《監(jiān)察法》的配套法律，一方面，列出了基層組織管理人員履職的負面清單，明確可給予此類人員相應政務處分，填補了對該類公職人員政務處分的法律空白，不僅解決了此前對該類人員處分依據(jù)缺失的問題，也有利于更好地貫徹落實黨紀政務處分相匹配原則；另一方面，在處理程序上實現(xiàn)與其他公職人員政務處分“并軌”，如監(jiān)察機關(guān)對“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”給予政務處分后，應及時督促縣級或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)《政務處分法》第二十二條第二款規(guī)定依據(jù)具體情況減發(fā)或者扣發(fā)被處分人補貼、獎金，確保政務處分的效果不折不扣地落實到位。
“老虎”露頭就要打，“蒼蠅”亂飛也要拍。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從人民群眾反映強烈的問題入手，持續(xù)整治群眾身邊的腐敗和作風問題，推動全面從嚴治黨不斷向基層延伸。《條例》進一步明確“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的范圍，有助于推進基層反腐敗工作規(guī)范化、法治化、正規(guī)化，不斷增強人民群眾在正風肅紀反腐中的獲得感幸福感。（重慶市紀委監(jiān)委 羅澤旭）