中共中央政治局常委、中央紀委書記趙樂際在云南省調(diào)研時強調(diào)，要積極探索監(jiān)察職能向基層、村（居）延伸的有效途徑，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委必要的監(jiān)察職能，使全體黨員和公職人員都處于嚴密監(jiān)督之下。全省兩會后，時任云南省紀委書記、監(jiān)委主任陸俊華實地調(diào)研普洱市紀委、監(jiān)委工作后，提出要打通監(jiān)察監(jiān)督“最后一公里”的問題，要求普洱市積極探索黨領導下的村（居）務監(jiān)督機制，有效實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委與村（居）務監(jiān)督委員會的無縫對接。
普洱市紀委、監(jiān)委及時成立調(diào)研組，就“推進監(jiān)察工作向基層延伸”進行專題調(diào)研，對監(jiān)察體制改革在基層實踐中的有關情況進行分析研究，并著重就如何推進監(jiān)察權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居延伸，使黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察和群眾自治組織的民主監(jiān)督有機結(jié)合做出積極探索和大膽思考。
一、普洱市鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢組織建設的現(xiàn)狀
普洱市現(xiàn)有103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均設立紀委。全市992個行政村，均設立村務監(jiān)督委員會；53個社區(qū)居民委員會，其中8個“村改居”的社區(qū)設立村務監(jiān)督委員會，其余45個居民委員會設立紀檢監(jiān)督小組。
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委的基本情況
全市103個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照紀委書記（副科級）、副書記（兼行政監(jiān)察室主任，科員）、紀檢監(jiān)察專干各1人進行配備，3名干部均由中共黨員中的公務員擔任，享受紀檢監(jiān)察干部崗位津貼。作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委在執(zhí)紀監(jiān)督問責工作中，雖然取得了一定的成效，但是由于體制機制等多方面原因，“三轉(zhuǎn)”不夠徹底，工作中仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)。
1.職責定位存在偏差
一是認識模糊，履職存在錯位、越位。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委沒有厘清工作關系、職責定位把握不準，對于自身“該干什么”“不該干什么”認識模糊，存在履職上的錯位、越位，偏離主業(yè)。二是事事牽頭，樣樣負責，監(jiān)督職能虛化。一些地方（部門）黨政領導擔當意識不足，任何工作都要紀委參與，認為這就是“紀委的監(jiān)督”；每項重大決策都要求紀檢干部到場，認為這就是“紀檢干部的責任”。因此本應是負責“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”的紀檢監(jiān)察機關，在實際工作中往往既當裁判員，又當運動員，結(jié)果難于聚焦主責主業(yè)，造成監(jiān)督職能虛化。
2.工作作風需要轉(zhuǎn)變
一是政治站位不高、政治責任缺失。少數(shù)紀檢干部對黨要管黨，全面從嚴治黨的重要性認識不足，對“黨內(nèi)紀律部隊”肩負的重大責任認識不深刻，責任感、使命感不強，紀律、規(guī)矩意識較差；二是監(jiān)督機制制度不健全，“護林員”作用發(fā)揮不明顯。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委未能通過完善監(jiān)督機制和制度來強化監(jiān)督職能，監(jiān)督工作呈現(xiàn)“救火隊”的被動局面。日常性監(jiān)督少，對黨員干部日常監(jiān)督特別是“八小時以外”監(jiān)督方法不夠多，作風督查未形成常態(tài)；三是擔當意識不強，監(jiān)督執(zhí)紀不嚴。少數(shù)紀檢干部干事創(chuàng)業(yè)的激情不夠，工作能推則推，自覺接受監(jiān)督的意識差，有時不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督，監(jiān)督執(zhí)紀存在“寬松軟”。
3.“專干不專”問題突出
一是“入口”把關不嚴，“半路出家”的多。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委除書記、副書記為專職紀委委員外，其余紀委委員多由站所負責人或業(yè)務骨干兼任，投入紀檢監(jiān)察工作的時間和精力有限，配合開展監(jiān)督執(zhí)紀工作有心無力；二是學習培訓少，業(yè)務素質(zhì)參差不齊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢干部非專業(yè)人員較多，理論素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)不高、知識結(jié)構(gòu)單一，但學習深造和崗位培訓機會少，業(yè)務和技能一時得不到有效提升，執(zhí)紀監(jiān)督方式方法滯后，真正能“戰(zhàn)斗”的干部少；三是管理考核不嚴，監(jiān)督履職效果不佳。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)對紀委委員沒有進行嚴格管理考核，或者為其提供必要的載體和平臺，限制了其監(jiān)督責任的履行和作用的發(fā)揮。
（二）村務監(jiān)督委員會的基本情況
2013年第五屆村“兩委”換屆選舉，全市推選產(chǎn)生了第一屆村務監(jiān)督委員會（關于城市社區(qū)如何設置居務監(jiān)督委員會的問題，當時根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會選舉辦法》，城市社區(qū)暫不設居務監(jiān)督委員會，如果要設置相應的監(jiān)督委員會，由地方人民政府決定。因此普洱市的城市社區(qū)目前均未設立居務監(jiān)督委員會，監(jiān)督職能主要由居民委員會紀檢監(jiān)督小組或紀檢委員履行。）
2016年第六屆村“兩委”換屆后，全市992個行政村，均設立村務監(jiān)督委員會；53個社區(qū)居民委員會，其中8個“村改居”的社區(qū)，設立了村務監(jiān)督委員會，其余45個居民委員會中除江城縣的3個居民委員會外，都設立了紀檢監(jiān)督小組（除墨江縣單設外，其他縣區(qū)多由居民委員會紀檢委員兼任）。
村務監(jiān)督委員會自產(chǎn)生運行以來，特別是按照近期中央《關于建立健全村務監(jiān)督委員的指導意見》以及云南省《關于建立健全村務監(jiān)督委員會的實施意見》，形成了對村務公開、村務決策、村務執(zhí)行工作的監(jiān)督制約機制，取得了一定的成效，但也存在一些薄弱環(huán)節(jié)。
1．整體素質(zhì)堪憂
現(xiàn)任村務監(jiān)督委員會主任，不少是從村“兩委”班子中退下的，存在學歷偏低、年齡偏大、少數(shù)民族比重大的情況。學歷上，專科及以上學歷的77人，占0.77％；高中、中專的286人，占28.6％；初中及以下的637人，占63.7％；年齡上，35歲以下的235人，占23.5％；36—45歲的388人，占38.85％；46—54歲的285人，占28.5％；55歲以上的92人，占0.92％；少數(shù)民族為688人，占68.8％。
2．思想認識不到位，角色定位不準確，監(jiān)督工作不規(guī)范
多數(shù)村民群眾對村務監(jiān)督委員會的職責僅停留于字面的理解，至于監(jiān)督什么、如何監(jiān)督不太清楚。部分村干部擔心權力受制約，從內(nèi)心深處存在抵制，對村務監(jiān)督委員會的工作消極對待、理解支持不夠。還有一些村干部忽略了自身是被監(jiān)督對象，主動接受監(jiān)督意識不強。少數(shù)村務監(jiān)督委員會成員對自身的職責、權利和義務認識不深，存在畏難情緒，監(jiān)督職責未能真正自覺履行。
3．培訓不扎實，業(yè)務不熟悉
縣鄉(xiāng)兩級雖然每年都組織村干部培訓，但基本只有村務監(jiān)督委員會主任參加村級干部輪訓之類的培訓。專門針對村務監(jiān)督委員會監(jiān)督業(yè)務工作的培訓很少，諸如村務監(jiān)督委員會的權利義務、職責有哪些，如何開展監(jiān)督，監(jiān)督應遵循的方法步驟、程序是些什么，上級主管部門是哪家，業(yè)務上由“誰”指導等方面的培訓基本沒有，所以監(jiān)督業(yè)務比較生疏。
4．待遇偏低導致村務監(jiān)督委員會委員很難把心思集中在本職工作上
村務監(jiān)督委員會主任的生活補貼享受村級副職的待遇，每人每月補助1400元（思茅區(qū)2018年開始提高到1700元，其中省級補助550元、市級補助200元，不足部分由縣級承擔），村務監(jiān)督委員會委員的生活補貼每人每月100元（由縣級承擔）。工作時間不少，工作量不小，對應的卻是待遇低，激勵機制不健全，導致了村務監(jiān)督委員會委員工作積極性不高而不愿管。
二、推進監(jiān)察工作向基層延伸是監(jiān)察體制改革的題中應有之義
在國家監(jiān)察體制改革前，雖然實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋，但依照行政監(jiān)察法規(guī)定，行政監(jiān)察對象主要是行政機關及其工作人員，沒有做到對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。比如，在廣大農(nóng)村基層，村民委員會主任、副主任和委員等基層群眾性自治組織中從事管理的人員或其他依法履行公職的人員并未完全被納入到監(jiān)督執(zhí)紀和行政監(jiān)察的范圍之內(nèi)，存在監(jiān)督執(zhí)紀監(jiān)察的“空白點”和“盲區(qū)”。
基礎不牢，地動山搖。隨著國家監(jiān)察體制改革試點工作全面推開，普洱市、縣兩級監(jiān)察委員會于2018年2月完成組建。全市監(jiān)察對象由改革前的21831人（其中市級4447人，縣級17384人），增加到改革后的93444人（其中市級8904人，縣級84540人），監(jiān)察對象增加了428％，主要增加在縣級。因此，要加強對監(jiān)察對象的監(jiān)督，必須把監(jiān)察職能延伸到基層、延伸到村（居）。
新頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》明確了6大類監(jiān)察對象，其中就包括“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”“其他依法履行公職的人員”。這就做實做細了監(jiān)察委的監(jiān)察權，強化了對基層公職人員的監(jiān)督。監(jiān)察法還明確規(guī)定，各級監(jiān)察委向相關主體可以“派駐或者派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員，監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員對派駐或者派出它的監(jiān)察委員會負責。”據(jù)此，縣級監(jiān)察委可以依法向所管轄的行政區(qū)域派出監(jiān)察機構(gòu)、監(jiān)察專員，發(fā)揮“探頭”和“前哨”的作用。這與紀委的派駐監(jiān)督相得益彰，使全面從嚴治黨、強化監(jiān)察監(jiān)督覆蓋到“最后一公里”。
三、推進監(jiān)察工作向基層延伸的對策建議
（一）探索“普洱方案”
針對普洱市鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢組織建設的現(xiàn)狀，普洱市紀委、監(jiān)委大膽創(chuàng)新，研究起草《普洱市關于推進基層紀檢監(jiān)察工作的暫行辦法》和《普洱市關于推進基層紀檢監(jiān)察工作的有關意見》（以下簡稱《暫行辦法》和《有關意見》），探索推動監(jiān)察職能向基層村居延伸的“普洱方案”。
根據(jù)《暫行辦法》，由縣區(qū)監(jiān)察委派出授權，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立監(jiān)察室、在村（居）設立監(jiān)察組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室主任、由村（居）務監(jiān)督委員會主任擔任村（居）監(jiān)察組組長，延伸監(jiān)察監(jiān)督“神經(jīng)末梢”，進一步明確“誰來監(jiān)督”“監(jiān)督什么”“怎么監(jiān)督”“ 如何評價監(jiān)督”。
1.“誰來監(jiān)督”
《暫行辦法》將指導全市10個縣區(qū)級監(jiān)察委員會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察辦公室（以下簡稱“鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室”，撤銷原鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政監(jiān)察室），依法對管轄范圍內(nèi)行使公權力的公職人員進行監(jiān)督，提出監(jiān)察建議并協(xié)助縣區(qū)監(jiān)察委開展調(diào)查工作。派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委合署辦公。由縣區(qū)監(jiān)察委授權鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室在村（居）設立監(jiān)察組。
“正人先正己”。加強縣區(qū)監(jiān)察委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室對村（居）監(jiān)督組的日常監(jiān)督管理，實行縣區(qū)監(jiān)察委班子劃片聯(lián)系制度，及時收集匯總工作情況，強化業(yè)務指導和工作督查。通過上級監(jiān)督、組織監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督等方式，積極回應“誰來監(jiān)督監(jiān)察委”的問題，嚴防“燈下黑”。
2.“監(jiān)督什么”
監(jiān)察的核心內(nèi)容是監(jiān)督。因此，要明確派出鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室的職責權限。
根據(jù)縣區(qū)監(jiān)察委的授權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室被賦予9項監(jiān)察職責。包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公職人員、依法委托或授權行使公權力的其他人員、群眾自治組織中從事集體事務管理的人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)及道德操守情況進行監(jiān)督檢查。授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室一定的監(jiān)察權限，可以采取談話、詢問、查詢、調(diào)取等調(diào)查措施。
村（居）監(jiān)察組主要開展對村（居）轄區(qū)內(nèi)從事集體事務管理的人員進行監(jiān)督，負責問題線索的收集上報。根據(jù)授權，村（居）監(jiān)察組具有一定的監(jiān)督權、報告權和建議權等。
3.“怎么監(jiān)督”
鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室、村（居）務監(jiān)察組一般按照收集意見、提出建議、監(jiān)督落實、通報反饋等工作方式開展監(jiān)察監(jiān)督工作。
縣區(qū)監(jiān)察委統(tǒng)籌構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）監(jiān)察監(jiān)督網(wǎng)格化管理，整合資源開展連片辦案，或者破解“人情關”進行異地交叉監(jiān)察監(jiān)督。比如，景谷縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委片區(qū)聯(lián)合協(xié)作辦案機制，共核查發(fā)生在群眾身邊的相關問題線索14件，立案4件。
堅持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，著力落實經(jīng)費待遇、加強宣傳培訓、提升“五級聯(lián)動”監(jiān)督平臺、聘任信息監(jiān)督員、打造監(jiān)察工作專家?guī)欤⒔∪x人用人、工作報告和參會制度等，為“怎么監(jiān)督”提供有力的組織保障。
4．如何評價監(jiān)督
要加強監(jiān)察監(jiān)督的結(jié)果運用，客觀評價，有效區(qū)分“干好”與“干壞”。
建立健全考核激勵工作辦法。通過看、問、查、評、考等方式，由縣區(qū)監(jiān)察委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室對村（居）監(jiān)督組的工作進行抽查和量化考核。對考核優(yōu)秀的，進行表彰獎勵，并優(yōu)先向組織人事部門推薦干部。
健全退出機制。對年終考核末位的，由縣區(qū)監(jiān)察委對相應的鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察室對相應的村（居）監(jiān)督組進行約談；對連續(xù)兩年考核末位的，按照相關程序，給予調(diào)整崗位建議。對履職不力、發(fā)生違紀違法行為等或喪失行為能力的村（居）監(jiān)督組，按照相關程序，給予免職建議或督促其終止職務。
（二）爭取上級支持
針對推進監(jiān)察工作向基層延伸過程中存在的體制機制方面的瓶頸和制約因素，需要加大改革創(chuàng)新，上下統(tǒng)籌聯(lián)動，因此建議：
1．出臺關于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察改革的指導意見
目前全國、全省各地先行先試，相繼出臺方案、意見、辦法等，探索推進監(jiān)察工作向基層延伸，取得了有益成果。為進一步統(tǒng)一思想，加強規(guī)范，結(jié)合本次黨和國家機構(gòu)改革，有必要加快出臺全國、全省關于推進鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）監(jiān)察改革的指導意見，統(tǒng)一明確目標任務、機構(gòu)設置、工作關系、職責權限等重點工作，并允許因地制宜、體現(xiàn)個性化，全面高效完成縣區(qū)監(jiān)察委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察室（或監(jiān)察員）工作。
2．建立社區(qū)居務監(jiān)督委員會
為進一步加強黨的全面領導，規(guī)范村（居）務監(jiān)督工作，健全領導有力、權責清晰、銜接配套、運轉(zhuǎn)有效的村（居）務監(jiān)督機制，結(jié)合2019年村“兩委”換屆，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織、民政等有關部門，單獨建立居務監(jiān)督委員會，優(yōu)先配齊配強村（居）民委員會紀檢委員。爭取村（居）務監(jiān)督委員會主任在國家工資補助、村干部培訓、考錄公務員等方面與村“兩委”負責人享受同等待遇。
3．加大財政投入力度
適當安排基層監(jiān)察工作經(jīng)費、提高村組干部待遇，增加發(fā)展村級集體經(jīng)濟的財政補助。出臺有關扶持政策鼓勵發(fā)展村級股份制集體經(jīng)濟、設立專業(yè)合作社等，所得收益按有關規(guī)定用于彌補村級工作經(jīng)費和村組干部誤工補助，穩(wěn)定基層從事集體管理人員隊伍，為推進基層監(jiān)察工作營造良好的政治生態(tài)和社會環(huán)境，為決戰(zhàn)脫貧攻堅、推進鄉(xiāng)村振興、加快跨越發(fā)展、決勝全面小康提供堅強保證。（普洱市紀委、監(jiān)委 徐浡堯）