監督是決策和執行的保障。近年來，普洱市探索了以聯合監督為代表的監督機制和理念創新，以實踐檢驗證明了聯合監督的制度魅力和工作優勢。
一、聯合監督的基本概念和內涵
聯合監督是指兩個及兩個以上的監督主體，以協議、方案或者達成一致意見的方式，將各自掌握和擁有的監督要素進行方向、功能、資源上的集成，協同開展監督的過程。在現代社會，由于社會分工的日益精細化、離散化，以及出于分權制約的考慮，任何一個監督主體都不可能掌握和擁有監督的全部要素。與此同時，監督過程的日益專業復雜，使得進行精準有效監督的難度和成本越來越高。繼續試圖孤立地由單一主體進行全部全程監督，很顯然是不現實、不經濟的。監督從原有的專業化分權分立，走向跨專業跨部門跨單位的聯合，也就成為了一種必然。這也是當前我國國家治理結構和方法論發展的總體趨勢。同樣，國際上，在一些重大問題和事項處理，有相關單位協同不同組織，邀請相關行業領域專家參與，共同開展聯合調查和監督早已成為一種常態。如近期，美國紐約州、馬薩諸塞州總檢察長協同有關專家就“Facebook數據丑聞”事件開展了聯合調查。在敘利亞化武問題上，俄羅斯等國也相繼提出了由聯合國主導成立聯合調查團的調查方案。以聯合的方式開展調查或監督，對于集中力量辦大事，互通有無，形成優勢互補，節約監督資源，提高監督質量和水平都有著非常重要的作用。
從表面上看，聯合監督是機構和人的集合，是以主體、資源、信息掌握上的數量級增長帶動監督能力水平的提升從而實現監督效率和質量上的增長，也就是實現“1＋1等于2”的監督實效。但實際上，在社會科學實踐中，特別是在經濟和社會管理領域，參與主體數量的增長和資源投入的增多往往與結果無關，與能力和水平無關，甚至有時候呈反比的怪異狀態。單純的監督主體、資源、信息數量增長并不必然等于良好的監督結果，更不代表任何監督能力指標水平的提升。在通常情況下，1＋1小于1，甚至為負，都將被視為聯合監督的一種態度和可以容忍的數值范圍內。在我國的社會管理生活中，無論是現在還是過去，均不乏多部門聯合監督、聯合執法的案例，特別是環境污染領域、食品藥品安全領域，工商、環保、質檢、衛生等部門同時出動，進行聯合執法的事例舉不勝舉。但是，對于此類聯合，多數情況下除了聲勢規模浩大以消弭事件、責任主體眾多以分解責任的作用而外，實踐早已定論，在此不再論述。
聯合不是簡單的1＋1，也不是一＋就靈。特別是在當前互聯網＋、共享經濟的熱潮下，更應當對任何聯合監督的倡議和倡導，對任何聯合的提法、做法保持足夠的警惕。聯合是一項系統性工程，聯合是一項精密管理科學，聯合監督不僅需要聯合，更需要聯合后的融合化合再反應。如何進行事前充分的調研；如何有選擇性的進行按需聯合；如何快速打破部門和單位的壁壘，融聯合后的職能、資源、信息等為一爐；如何快速統一思想認識，凝聚力量，化各種東向西顧的想法和南轅北轍的力量于一身，最大限度減少互為掣肘、相互推諉的內耗；如何建立有效督促檢查和執行機制，甚至制度化成果，鞏固聯合監督后的效果等等，都是聯合監督從一開始就應當要探索、研究和解決的問題。這是一個監督信息爆炸和監督觸角無處不在的時代，這是一個監督需要智慧和信心的時代，如何通過聯合，讓觸角長成細密的網格，在無限的信息流中精準捕獲有限的監督點，是新時代聯合監督的重要使命和命題。
二、聯合監督的普洱實踐與探索
（一）充分調研，試水聯合
黨的十九大報告指出，“要保障人民知情權、參與權、表達權、監督權。健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。”如何充分行使表達權，保障參與權，捍衛知情權，落實監督權，是人們關注的焦點。從落實監督權角度來看，人大法律監督、政協民主監督和紀委專責監督是目前我國監督體系中三種重要的監督形式，這三種范疇的監督在新形勢下已經從原來的“各自為政”發展到如今互補互動的探索，這是新時代發展的需要，也是它們自身發展的要求。
在2016年，普洱市紀委率先提出“聯合監督”的概念，并積極協調市人大、市政協于2016年上半年付諸實踐。在此過程中，市人大、市政協和市紀委分別開展了兩次聯合監督檢查：市人大、市紀委就市中心城區河道環境綜合整治工程、孟連（勐阿）邊境經濟合作區建設項目以及對思茅區、孟連縣村務監督委員會履職情況進行聯合監督檢查；市政協、市紀委就全市2016年交通、水利、移民等重大項目情況進行聯合監督檢查。兩個檢查組分別提交了檢查報告，草擬了《普洱市人大常委會辦公室和中共普洱市紀委辦公室關于開展聯合監督工作的意見》以及《普洱市政協和市紀委關于強化協商合作促進民主監督工作意見》。
為進一步統一思想，加強協作，市人大、市政協、市紀委決定研究出臺《建立市級層面聯合監督工作機制的意見》。為此，由市人大、市政協和市紀委組成的調研組，于2016年11月21至12月2日先后赴墨江、景東、景谷、瀾滄、孟連等5縣，就加強和改進監督工作方式進行調研。市調研組帶著問題出發，集思廣益，與縣級一起積極思考，大膽探索。在探討“建立聯合監督工作機制的必要性和可行性，明確聯合監督的重點內容、組織實施、方法步驟、成果運用，建立工作聯系機制、信息共享機制、聯合檢查機制、評議工作聯動機制和問題線索移送機制”等方面達成共識。
在此過程中，市人大、市政協和市紀委始終沒有放棄初衷，堅持在繼承中創新、在創新中發展，使這一監督形式逐步規范并“固化”下來。
2017年4月27日，為確保聯合監督工作有組織、按程序、有成效，《普洱市委關于建立市人大常委會市政協市紀委聯合監督工作機制的意見（試行）》制定出臺，對聯合監督的監督內容、監督方式、監督程序和監督范圍進行了規范。這被認為是推動人大法律監督、政協民主監督、紀委專責監督三方資源整合、力量互借、成果共享，以實際行動彰顯反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍的態度、立場和決心的創新舉措。
此外，市人大、市政協和市紀委通過成立聯合監督工作組，由市人大常委會、市政協、市紀委分別提出聯合監督的議題，具體方案報聯席會議審定后組織實施，重大監督項目需報請市委同意后實施。明確了聯合監督的組織實施和方法步驟，規范監督在“制度的籠子中運行”，確保人大法律監督、政協民主監督、紀委專責監督依法依規，各司其責，協作配合，做到不越位、不缺位。
在明確聯合監督的重點上，十分注重挖掘監督的“深”度，聯合監督內容聚焦貫徹黨的路線方針政策和省、市決策部署及落實全面從嚴治黨情況；執行中央八項規定精神，改進工作作風、密切聯系群眾情況；落實利民惠民政策、推進民生工程、糾正損害群眾利益的不正之風情況以及各級各部門國家機關工作人員依法從政、廉潔履職、勤政高效等情況。旨在進一步增強“四個意識”，踐行“四種形態”，推進全面從嚴治黨向縱深發展，營造風清氣正政治生態，為普洱決戰脫貧攻堅、決勝全面建成小康社會、實現追趕跨越、綠色崛起提供有力保障。
為拓寬聯合監督的“廣”度，通過細化工作聯系、信息共享、聯合檢查、評議工作聯動和問題線索移送五個機制，充分發揮了市人大、市政協“千里眼”“順風耳”的作用和市紀委監督執紀問責的主責主業，拓寬監督范圍，落實專人負責，明確職能職責，壓實監督責任，層層傳導壓力。同時，市人大、市政協、市紀委分別明確1名分管領導和1名工作人員，負責協調、溝通、聯系監督工作，每半年至少召開1次聯席會議，共同研究聯合監督事宜，確定年度工作重點，協調解決實際問題，確保聯合監督有機構管理、有人員落實、有職責明確。
除此之外，聯合監督工作組明確規定市人大常委會、市政協、市紀委每年選擇3件群眾反映強烈、具有代表性的個案和黨風廉政建設方面的特定問題適時開展聯合檢查，延伸檢查范圍，增強監督實效。市人大常委會和市政協將檢查、調研、視察、評議等監督工作以及處理群眾信訪工作中發現的違紀違法問題線索及時移交市紀委和相關部門處理；市紀委要對市人大代表和市政協委員提出的建議、意見、批評、質詢、議案、提案中涉及黨員干部涉嫌違紀問題進行認真調查，辦理回復，對違反黨紀政紀、損害群眾利益的人和事進行嚴肅處理。
聯合監督并不是走過場，在此過程中，聯合監督工作組十分注重成果運用，明確規定將聯合監督結果和整改落實情況作為干部選拔任用、干部年度考核、落實黨風廉政建設責任制考核和獎勵懲處等工作的重要依據，確保聯合監督的“硬”度。這個看似平常的事例涉及到監督體系中的三個具體概念，即人大法律監督、政協民主監督和紀委專責監督，也讓我們看到了三者之間的有效互動。
（二）優勢互補，互動相融
開展聯合監督工作，不可能單靠人大、政協或紀委其中哪一家“剃頭挑子一頭熱”，要真正讓聯合監督充分發揮作用，重在“互動相融”。
人大監督作為我國的法定監督形式，具有民主性、全局性、權威性、強制性和規范性等鮮明特點。人大監督體現的是人民的監督，因而最有利于直接反映人民的訴求和主張，維護廣大人民的切身利益，體現社會主義民主的本質要求；與司法監督、審計監督等監督手段不同，人大監督是對行政和司法權力的監督，是緊緊圍繞黨和國家工作中心而進行的全局性的監督，體現人民根本利益和重要關切；由于人大監督是國家權力機關代表人民進行的監督，其行使的是人民的權力，因此人大監督是最高層次的監督，具有權威性；人大及其常委會的監督，是國家意志的體現并由國家強制力保證實施，被監督機關必須接受，帶有很大的強制性；人大的監督具有嚴格規范的程序，如聽取工作報告、詢問、質詢、罷免等監督手段都有明確的法律程序，必須依法依規按程序進行。
政協的民主監督是一種非權力性的監督，是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行和國家機關及其工作人員的工作，通過向黨委和政府提出建議案；提出建議或有關報告；委員視察、委員提案、委員舉報、大會發言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議；參加黨委和政府有關部門組織的調查和檢查活動；政協委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監督人員等形式進行的監督。政協民主監督這種監督融黨派監督、社會監督、群眾監督于一體，其特點是聯系廣泛、人才薈萃、視野寬闊、方式多樣，監督的針對性、時效性、科學性比較強，反應較快。
紀檢監察機關的專責監督主要是維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。紀委開展的監督是對權力運行的一種制衡，屬于剛性監督，具有教育、監督、保護、懲處的功能，其監督結果具有很強的威懾力、強制力和執行力。
充分利用三方優勢，可以形成內外結合、縱橫交錯的網絡化監督格局，既可以發揮人大監督的嚴肅性，又可以實現政協民主監督的多樣性，更可以讓紀委專責監督真正落到實處，符合當前監督體制多點覆蓋、定點處理這樣的一個發展態勢，也可以精準發力、精確監督，確保言為民所建、計為民所謀、策為民所獻、紀為民所執。
經過精心探索，普洱市人大、市政協、市紀委開展聯合監督的“融合”之路越走越寬：
2016年6月市人大和市紀委組成的聯合監督檢查工作組對普洱中心城區河道環境綜合整治工程、孟連（勐阿）邊境經濟合作區建設、村務監督委員會履職情況開展聯合監督檢查，列出存在問題10項，提出整改意見建議12條。
2016年6月24日至7月14日市政協和市紀委組成的聯合監督檢查工作組對全市交通、水利、移民等18個重大項目建設情況開展聯合監督檢查，列出存在問題7項，提出整改措施建議6條。
2017年5月4日至6月3日，市人大、市政協、市紀委組成聯合監督組，對市法院、市檢察院、市公安局、市公安邊防支隊、市公安消防支隊、市公安交警支隊、武警普洱市支隊、武警市森林支隊、路橋三公司、人民財產保險普洱分公司、太平洋財產保險普洱中心支公司、太平洋人壽保險普洱中心支公司、陽光財產保險股份普洱中心支公司、人民健康保險股份普洱中心支公司、大地財產保險普洱中心支公司、平安財產保險公司普洱中心公司等16個簽訂目標責任書的責任單位進行實地督查，督查中發現問題39項，登記督查記錄表16份，對4個單位部門提醒談話11人次，有4個單位部門4人次被約談。
2017年11月2日至11月7日，市人大、市政協、市紀委組成脫貧攻堅聯合監督第一工作組，對寧洱哈尼族彝族自治縣開展脫貧攻堅工作情況進行聯合監督檢查，列出存在問題7項，提出整改措施建議6條。
2017年11月6日至11月10日，市人大、市政協、市紀委組成脫貧攻堅聯合監督第二工作組，對鎮沅彝族哈尼族拉祜族自治縣脫貧攻堅工作開展情況進行聯合監督檢查，列出存在問題5項，提出整改措施建議5條。
（三）總結經驗，繼續完善
聯合監督，是新形勢下普洱市創新開展的一種監督嘗試，全省、全國尚處于探索階段，沒有經驗可以借鑒。要做好這項工作，實現人大、政協和紀委聯合監督的有效互動，必須要在黨委的統一領導下，圍繞中心、服務大局，把握關鍵、增進實效。同時，人大、政協和紀委也必須積極溝通情況，建立起互動工作機制，讓三者的結合有章可循，實現優勢互補，形成監督合力。
一是工作互動，聯合監督。結合全市工作重點、熱點、難點工作以及群眾反映強烈的突出問題，可以組織人大、政協和紀委的專業人才，在充分論證的基礎上，確定專門課題，聯合組織開展專題調研和視察，特別是對各級黨組織貫徹執行黨的路線方針政策和重大決策部署，各級行政機關遵守法律法規、人大及其常委會做出的決議決定以及政府的決定命令，各級各部門改進工作作風、密切聯系群眾、開展“三重一大”工作以及落實惠民政策、推進民生工程、糾正不正之風等方面開展聯合監督檢查，進行分析研究和預警，及時提出有質量、有針對性的建議對策；建立作風紀律監督員選聘制度，從人大代表、政協委員等人員中選聘公道正派、參政議政能力強、熱心黨風廉政建設和作風監督工作的人員，充分參與作風監督。如景谷傣族彝族自治縣就通過選聘作風監督員參與作風監督工作，發現并處理了違反作風紀律的15名公職人員，取到了良好的監督效果。
二是信息互通，資源共享。紀委在起草全委會工作報告、出臺反腐倡廉重要制度文件、確定年度監督檢查重點項目等重大決策部署前，可通過召開座談會、個別座談、發送信函等方式，廣泛征求人大常委會、政協委員會意見建議，并定期或適時通報反腐倡廉建設推進情況和重大專項工作開展情況；人大常委會、政協委員會在開展的檢查、視察、調研、評議以及處理群眾信訪等工作中，對收集到的違紀違法線索以及對反腐倡廉建設的意見建議，應及時向紀委轉送或通報，紀委認真研究、充分采納、及時辦理并回復情況。如2017年以來，普洱市積極探索加強三方溝通協作的途徑和方法，建立了市人大市政協市紀委聯席會議制度，通過定期召開聯席會議，通報聯合監督相關情況，審核聯合監督議題，搭建起市人大、市政協、市紀委等部門加強協調配合的溝通平臺，實現信息互通、工作互動，促進主體責任和監督責任的深度融合，日常監督、重點監督和關鍵節點監督的有機結合，有效拓展了工作視野，加強了聯合互動，提升了監督能力。
三是力量互借，結果共用。紀委開展的反腐倡廉重大工作，如黨風政風行風評議、信訪舉報調查處理、違紀違法案件辦理等，根據工作需要，可以吸納人大代表、政協委員參與，拓寬和提升監督的廣泛性、實效性；人大常委會、政協委員會交辦的反腐倡廉建設相關議案、提案、建議、質詢、批評、意見等，屬紀檢監察機關職責范圍內的，由紀委認真辦理并及時回復；按規定由相關部門辦理的，由紀委會同黨委政府督查室等部門督促落實，對在聯合監督檢查中發現的問題和不足，由三方領導共同研究，根據職能職責分別牽頭處理或督促辦理，對不認真、不及時辦理造成不良影響或嚴重后果的，按有關規定追究相關單位和人員的責任。如景谷縣就建立了聯合評議制度，每屆任期內，由縣人大聯合縣紀委，對縣人民代表大會選舉和縣人大常委會任命的“一府兩院”及政府組成部門的工作人員進行述職評議，對在評議中發現的違規違紀問題，嚴肅進行處理，縣政協組織的重點建設項目調研和民主評議，縣紀委監察局積極參與，加強調研結果和評議成果的運用，有效拓展了工作視野，加強了聯合互動，提升了監督能力。
人大的監督是層次最高、最具權威性的監督，政協的監督是覆蓋面最廣、方式最多樣的監督，紀委的監督是最具威懾力、強制力的監督，三者的巧妙互動，不僅能夠大大提升聯合監督的嚴肅性和權威性，更將開辟新形勢下法律監督、民主監督和專責監督的新途徑和新方式。因此，促進人大、政協和紀委監督真正有效地互動，無論對于監督工作的開展，還是對于人民知情權、參與權、表達權、監督權的行使，構建決策科學、執行堅決、監督有力的全力運行機制，意義都是重大的。在今后的聯合監督過程中，更要注意加強三者的互相溝通協調，在橫向上拓展，在縱向上延伸，促進社會主義監督體系不斷完善，努力構筑監督合力，拓寬監督渠道，通過卓有成效的監督，更好地為改革發展穩定大局服務。
三、進一步開展聯合監督需要注意的問題
（一）范圍拓展問題
受職責法定原則的影響，聯合監督的“廣度”與“深度”與主體范圍息息相關。當前，出于穩妥慎重的考慮，普洱市聯合監督的參與主體范圍主要限于人大、政協、紀委等，監督范圍主要為黨風廉政建設以及交通、水利、移民、環保等領域。下一步，隨著試點工作的成熟，聯合監督可以逐步探索拓展其范圍。通過吸納更多的主體，包括其他監督單位，甚至不具有監督權的組織和個人，參與到聯合監督過程中來。隨著參與主體范圍的擴大，聯合監督的職責范圍也將發生相對應調整。監督的范圍、領域也將隨之有所拓展。當然，主體范圍的拓展并非毫無原則和條件，除了符合一定的法定資格外，還應當注意以下幾項原則：第一，參與主體自愿性。任何單位和個人不得以下文件、命令的形式強制其他組織、機構和個人參與聯合。第二，司法機關特別是審判機關一般不得參與。司法是社會公平正義的最后一道防線。司法客觀中立的前提在于不提前介入參與，始終保持預判、利害關系的隔離，保持司法審查的獨立性和客觀中立性，避免先入為主，結果預定。第三，不得邀請有利害關系的機構、組織和個人參與。第四，上級主管單位一般不參與對下級單位的聯合監督，本單位不參與對本單位以及下屬單位的監督。亦即任何單位和個人都不得成為自己的監督者，確保體外監督，第三方客觀中立監督。
（二）監督定位問題
一是監督角色定位。聯合監督是一種臨時監督、非常規監督。在具體監督工作中，應當充分注意到聯合監督的補充性和臨時性，不能以聯合監督代替專責監督、專職監督，不能以聯合監督混淆國家機關職權分工和活動秩序，不能以聯合監督隨意干預行政權和司法權的運行。充分尊重行政權和司法權的運行規律，一般情況下，不進行直接具體個案監督，不隨意進行發號施令，充分尊重行政權和司法權的自我糾正、自我恢復功能，盡量減少對正常工作秩序的干擾，做到不失職、不越權，始終保持監督者客觀中立的超然角色地位。
二是監督方向定位。集中統一的領導、集中統一的方向是聯合監督取得良好效果的前提保證。在聯合監督過程中，要始終圍繞中心，服務大局，堅持黨對聯合監督工作的絕對領導，按時向黨委報告聯合監督計劃、方案、工作重點進程和事項，必要時邀請黨委派人參與監督，通過堅持黨的領導，起到舉旗定向、統一思想、凝聚力量，促升聯合監督質量水平的作用。
（三）權責分工問題
一是權限分工。明確的權限分工是聯合監督順利開展的前提保證。各參與監督的主體應該按照各自法定職權范圍行使職責，絕不能因為聯合監督而打破憲法和法律確定的國家機關職權界限，決不能在未經法定授權批準的情況下，擅自將自己的監督權委托給其他單位、組織和個人行使，相關無權主體不得在聯合監督意見書上簽字蓋章。在未經法定授權的情況下，聯合監督不得以任何名義對屬于國家公權范圍內具體事項作出決定。聯合監督所有工作記錄和處理意見，僅能作為各參與單位依法定職權處理的參考。對于在聯合監督中發現的違紀違法問題線索，除特別緊急狀態下，必須當場作出決定之外，一般情況下應當及時將相關問題線索移送有權機關，按程序進行依法處置。
二是責任分擔。在一般情況下，雖然聯合監督不包含具體個案監督，不直接作出具體決定。但有權必有責，行權必擔責。作為一種監督權的行使過程，在監督不到位或發生責任后果的情況下，聯合監督的主體同樣應當承擔相應的監督不作為、亂作為責任，或者因故意或重大過失造成的違紀違法和賠償責任。對于在聯合監督中，因個人超過授權范圍內的不作為和違紀違法行為導致的責任，應當追究個人的責任，聯合監督的組織管理者不承擔責任。個人因行使聯合監督職責過程中的違紀違法責任，在追究個人責任的同時，聯合監督的組織管理者主體責任落實不到位的，亦應當承擔相應責任。對于聯合監督集體違法違規決策產生的責任，在追究直接責任人的同時，應追究組織管理者以及決策者的責任。
（四）程序規范問題
一是運行程序規范。任何事物的運行都必須循著一定的程序軌道。聯合監督工作開展亦應加強具體程序規范和檔案存檔規范建立，以此增強監督工作的可操作性和規范性。在建立聯合監督程序規范時，應當嚴格區分聯合監督管理程序和法定監督程序，嚴格區分不同監督主體的法定職權和監督程序，不得以聯合監督工作程序替代法定監督程序，不得將不同監督主體的職權和程序混合使用，確保聯合監督所有程序運行都符合法定職權和程序，防止聯合監督因于法無據而無效的風險。
二是監督程序規范。應當堅持不重復監督的原則。對于同一監督事項，如果在聯合監督中，多個監督主體均具有監督權，在一般情況下，應當由選擇情節性質最重、處理結果最嚴的監督主體進行監督。當多個監督主體爭執不下，且性質、范圍較為一致的情況下，應當協商一致，擇一進行。不能協商一致的，按照法定程序報請共同上級主管部門或有權聯合監督組織管理者指定。
三是公開程序規范。依法公開是聯合監督主動接受監督，確保監督的過程和結果公平公正的重要保證。應當建立一整套的聯合監督公開機制。確定應當公開的責任主體、范圍和內容。在公開的同時，要注意公開的內容和尺度，注意把握好保密和依法保障人民群眾知情權、監督權之間的平衡，堅持全部公開為原則，不公開為例外。
（五）效力鞏固問題
聯合監督要取得持續有效的權威和生命力，要取得人民群眾的持續廣泛信任和支持，離不開聯合監督自身效力的發揮與鞏固，任何“半截子監督”只會使得聯合監督權威掃地，漸行漸遠。聯合監督效力鞏固，既離不開組織者的精心管理、明確的目標導向引導、嚴格的督促檢查以及相關考核激勵機制，更需要法治化、制度化規范成果予以保障和支持。下一步，聯合監督的重點應當從側重問題線索的發現，逐步轉向問題整改與建章立制并重，應當從強化責任追究向強化相關被監督者自我糾正意識和能力并重轉變，應當從關起門來自我監督向邀請廣大人民群眾共同監督轉變，構建真正的“大聯合”、“大監督”格局，促進聯合監督的作風和效果持續有效的好轉。（普洱市紀委、監委 張善強 孫熙凱 鄒俊波 王博喜莉）