基本案情
2011年以來，趙某利用擔(dān)任村二組組長的職務(wù)便利，與村文書張某商議后，在發(fā)放村二組村民南水北調(diào)工程永久用地補償費過程中，以在補償費分配表中添加張某的方式，先后兩次以張某名義套取16萬多元。張某分得3萬元，趙某將其余13萬多元據(jù)為己有。
分歧意見
第一種意見認為，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事土地征收、征用補償費用的管理工作，屬于從事公務(wù)，趙某將公款據(jù)為己有，構(gòu)成貪污。
第二種意見認為，土地征收、征用補償費用一旦撥入村集體賬戶，其性質(zhì)即變?yōu)榇寮w財產(chǎn)，不再屬于公共財物，趙某非法占有這部分財物不構(gòu)成貪污，只能以職務(wù)侵占性質(zhì)認定。
第三種意見認為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分土地征收、征用補償費用的性質(zhì)，其中，由村委會協(xié)助人民政府管理、發(fā)放給村民的部分，屬于公共財物，非法占為己有構(gòu)成貪污；本應(yīng)歸屬村委會集體所有的部分，屬于村集體財物，非法占為己有構(gòu)成職務(wù)侵占。
評析意見
筆者同意上述第三種意見。
村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，不屬于政府機關(guān)；其工作人員沒有國家編制，不享受國家工作人員待遇，所從事的事務(wù)也不完全是國家公務(wù)，還包括村內(nèi)自治事務(wù)等。因此，對村基層組織人員不能簡單以國家工作人員論。但是，村基層組織除了管理本村自治事務(wù)外，還要協(xié)助上級人民政府組織村民完成國家各項行政任務(wù)，實際上承擔(dān)著大量行政性工作。對此，全國人大常委會的有關(guān)解釋規(guī)定，村民委員會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事“土地征收、征用補償費用的管理”等行政管理工作時，屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，在從事公務(wù)中侵吞公款的，應(yīng)當(dāng)認定為貪污。
土地征收、征用補償費用的管理，情況比較復(fù)雜，主要指國家征用土地后，對所發(fā)放的土地補償費、地上附著物和青苗補償費的管理。《中華人民共和國土地管理法實施條例》規(guī)定，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。基層組織協(xié)助人民政府將這部分款項發(fā)放給土地承包人，顯然屬于從事公務(wù)。但是，土地補償費是村集體財產(chǎn)還是公款，對該款的管理、發(fā)放是村內(nèi)自治事務(wù)還是從事公務(wù)，存在一定爭議，實踐中需根據(jù)不同情況判斷。
首先，代政府發(fā)放給土地承包人的情況。國土資源部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定，“按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定”。此后，不少省級人民政府以地方政府規(guī)章等形式明文規(guī)定，應(yīng)將70％至90％的農(nóng)用地土地補償費支付給被征地農(nóng)民，剩余部分歸村集體使用。據(jù)此，村基層組織依照人民政府的規(guī)定，將土地補償費發(fā)放給被征地農(nóng)民的，應(yīng)當(dāng)認定為從事公務(wù)。
需要注意的是，在此情況下，即使相關(guān)補償費被撥入村委會賬戶，也仍屬村委會代為管理的公款，村委會人員協(xié)助政府進行管理的職責(zé)并未結(jié)束，其進行的發(fā)放工作仍屬協(xié)助政府從事公務(wù)，在此過程中將公款非法占有的，應(yīng)當(dāng)認定為貪污。
其次，應(yīng)歸屬村集體的情況。其中，一是土地補償費留給村集體使用的部分。這部分費用，經(jīng)村民大會討論表決，并由村集體予以提留，即成為村集體財產(chǎn)。例如，按照有關(guān)規(guī)定，土地補償費按80％給被征地農(nóng)戶的標準扣除后，村集體提留的剩余20％，即為村集體財產(chǎn)。村基層組織人員侵吞村集體所有的資金，應(yīng)以職務(wù)侵占性質(zhì)認定。二是農(nóng)用地以外的其他土地的補償費用。農(nóng)村集體土地情況比較復(fù)雜，可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、公用地、未利用地等。征用公用地、生產(chǎn)路、村上便道、未利用地等土地后發(fā)放給村集體的土地補償費，屬于村集體財產(chǎn)，行為人非法占有這部分錢款，也應(yīng)以職務(wù)侵占性質(zhì)認定。
在所舉案例中，南水北調(diào)工程永久用地補償費系因村集體土地被國家征用而支付的補償費用，但對具體是何種集體土地，案例中交代不十分清晰。如果這些土地是已被農(nóng)民家庭承包的農(nóng)用地，村基層組織代為管理補償費和發(fā)放給農(nóng)戶，則應(yīng)當(dāng)認定為公款，村基層組織人員管理、發(fā)放行為屬于從事公務(wù)，將公款非法占有則構(gòu)成貪污。但是，如果這些土地是村集體用地抑或其他未利用地，則這些款項本應(yīng)屬于村集體所有，性質(zhì)上不是公款，將這些款項非法占有，應(yīng)構(gòu)成職務(wù)侵占。（葉研）