近年來，按照中央和省市相關要求，昆明市各級紀律檢查機關、審計機關和財政部門不斷加大對“小金庫”的治理力度，遏制住了問題滋生蔓延的勢頭。但是“小金庫”并未絕跡，在一些單位和部門尤其是基層仍時有發生，違法違紀侵占、截留和使用國家和單位收入，逐漸演變成為一種腐敗黑洞。建立治理“小金庫”長效機制具有十分重要的意義。
一、關于“小金庫”的政策界定
“小金庫”也稱“小錢柜”。國務院1965年6月5日《關于在財貿系統清理“小錢柜”的幾項規定》做出較為明確的定義：“凡是用非法手段，化大公為小公，化計劃內為計劃外，以及用其它不正當辦法搞來的賬外資金……，屬于清理范圍”。上世紀八十年代，“小金庫”一詞取代“小錢柜”成為治理對象。
縱觀我國清理“小金庫”的各個階段，對其概念定義均有所不同。1989年11月國務院《關于清理檢查“小金庫”的通知》（國發【1989】77號）規定，所有機關、團體、企業和事業單位，除了黨費、團費、工會會費、稿費提成和職工互助金等項目外，凡侵占、截留國家和單位的收入，化大公為小公、化公為私，未在本單位財務會計部門列收列支、私存私放的各項資金，均屬“小金庫”，都要進行清理。1995年5月，國務院辦公廳轉發財政部、審計署、中國人民銀行《關于清理檢查“小金庫”的意見》，將“小金庫”定義為：“凡違反國家財經法規及其他有關規定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金均屬于‘小金庫’”。中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》（中辦發〔2009〕18號）明確要求，將“違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產，均納入治理范圍”。
中央對“小金庫”的政策界定，隨著形勢發展不斷深化和完善。上世紀六十年代清理“小金庫”，是為了改善管理、健全制度、堵塞漏洞、總結經驗，主要不是為了籌集資金①。八十年代末清理檢查，主要任務是制止國家財政收入流失，控制消費基金增長過猛，遏制奢侈浪費，糾正敗壞黨風和社會風氣的問題②。中辦國辦2009年印發的意見明確指出：“‘小金庫’的存在……，擾亂市場經濟秩序，造成國家財政收入和國有資產的流失，而且誘發和滋生一系列腐敗現象，嚴重敗壞黨風政風和社會風氣，是妨礙經濟健康發展、影響社會和諧穩定、危害黨和國家各項事業發展的毒瘤，必須堅決清除”，從反腐倡廉的新高度強調治理“小金庫”的重要性和緊迫性。同時，對“小金庫”問題的政策界定也更加科學嚴謹，一是突出行為的違法違規性，設立“小金庫”具有違反法律法規和相關規定的行為特征；二是準確劃定了政策界線，規定以資金或資產是否列入符合規定的單位賬簿產作為認定“小金庫”問題的重要依據，不再將以黨費、團費、工會會費、稿費提成和職工互助金等名義設立‘小金庫’排除在清理范圍之外；三是完善了“小金庫”資產概念，“小金庫”不僅僅局限于資金，還包含資金（含有價證券）及其形成的資產。
根據《意見》和《實施辦法》，認定是否屬于“小金庫”有三個關鍵，一是看行為是否具有違法性和違規性，二是看資金或資產是否列入符合規定的單位賬簿，三是看行為人有無設立“小金庫”的主觀故意。設立“小金庫”是故意使資金資產脫離或者規避財政、審計、紀檢等部門正常監管的違法違紀行為，主要有八種具體表現形式，1．違規收費、罰款及攤派設立“小金庫”；2．用資產處置、出租收入設立“小金庫”；3．以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立“小金庫”；4．經營收入未納入規定賬簿核算設立“小金庫”；5．虛列支出轉出資金設立“小金庫”；6．以假發票等非法票據騙取資金設立“小金庫”；7．上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”；8.通過其他違法違規違紀方式設立“小金庫”。違法違紀設立“小金庫”或者使用“小金庫”資金資產，相關責任人均應受到紀律處分，甚至追究法律責任。
二、“小金庫”的危害
“小金庫”采取隱匿收入、虛列支出、套取經費等方式轉移資金，造成國家財政收入和國有資產流失，不僅會計信息失真、擾亂經濟秩序，而且敗壞社會風氣、滋生腐敗現象，誘發經濟犯罪。
2015年以來，云南省和昆明市公開通報了一批典型案例。如云南省統計局原黨組書記、局長姚堂文，在擔任硯山縣委書記，文山縣委書記，文山州委常委、副州長，省統計局黨組書記、局長期間，違反財經紀律，安排工作人員套取中央、地方專項資金及單位行政經費900余萬元設立“小金庫”，用于送禮、購買車輛及發放職工福利等支出，利用職務上的便利和影響收受賄賂，為他人謀取利益，被開除黨籍公職移送司法機關進一步查處③。五華區社會保險事業管理局原局長高繼林在任期間，違規設立“小金庫”，將款項用于節日慰問、發放職工過節費、補助職工食堂等開支，并對該局副局長李某某挪用20萬公款構成犯罪負有領導責任，受到留黨察看兩年、行政撤職處分④。
中央三令五申要求堅決清理和查禁“小金庫”，一些單位部門 “小金庫”問題仍時有發生，關鍵是局部利益、小團體利益甚至是個人利益作祟。有的單位通過“小金庫”把國家和單位的收入化大公為小公、化公為私，想方設法對抗檢查，除了收取不法收入及接受贊助、捐贈等傳統手法外，又出現了虛列支出、虛報冒領套取財政資金等手段；除了以現金形式由相關人員保管或以個人名義公款私存外，又出現了向下屬或關聯單位轉移資金設立“小金庫”等方式。由于“小金庫”設置的隨意性、隱蔽性，又缺乏必要的財政監督，資金的來龍去脈除單位負責人和經辦人員外其他人難以知曉，于是“小金庫”脫離監管變成了腐敗的“溫床”。其中的資金資產，多用于單位職工個人福利、補助、獎金以及超標準、超范圍解決單位辦公費用等“灰色消費”，有的甚至用于送禮、行賄、揮霍、因私消費、貪污私分等“黑色支出”。如果任其發展必將嚴重敗壞黨風政風和社會風氣，妨礙經濟健康發展、影響社會和諧穩定、危害黨和國家各項事業發展。
三、 “小金庫”存在的原因分析
按照中央和省市相關要求，昆明市紀委監察局和縣區紀檢監察機關不斷加大查處“小金庫”違紀案的工作力度，挽回了巨額經濟損失。查處的案件呈現三個特點：一是違紀單位基層化、違紀人員低職化，97.4%的違紀案發生在縣區基層單位，涉及鄉科級干部、學校負責人和社區干部等人員。二是涉教、涉農領域問題高發，發生違紀案的單位中，學校和教育部門占比31.0%，涉農單位占比20.6%。三是單位一把手是“小金庫”違紀案的重點人員，被紀律處分的單位黨政主要負責人占比55.3%。
“小金庫”問題在一些部門、單位仍然存在，究其原因：
一是有的干部特別是少數基層干部法紀意識淡薄，對紀律規矩缺乏敬畏。筆者在2017年元旦春節期間紀律作風專項督察時發現兩個基層街道辦事處涉嫌設立“小金庫”，其中1家辦事處把12萬廣告位租金以城鄉基建辦代收會費的名義轉入工會，黨政主要領導對《政府非稅收入管理辦法》有關收入應上繳國庫等相關規定缺乏基本的認識和把握，在事實清楚、證據確鑿的情況下還向督察組申辯這筆錢就是工會會費。另一家街道辦事處則在原行政領導面臨崗位調整時，由少數幾人商量，把35萬資金撥入工會，事前沒有經過班子會議集體研究決策，工會經費收支不進行預算，完全無視財政審定的工會經費和職工福利費定額。
二是監管制度存在短板，已形成的制度落實不力。“小金庫”的整治必須從資金收支上進行控制，但現實情況是：政府非稅收入征繳制度和監督體系還不完善；有的黨政機關和事業單位沒有實行全口徑預算，政府性收入和支出納入預算還有漏項；有的單位擁有預算外“收入和資產”處置權，相關部門對這一部分的資金、資產監管存在漏洞；有的縣區在鄉科級單位和部門還沒有全面推行公務卡結算制度，以會議費、勞務費、印刷費、評審費、培訓費和咨詢費等名義套取資金設立“小金庫”有隱蔽操作的空間。
三是“小金庫”問題隱形變異，查證手段不能滿足懲戒要求。以往違紀單位（人員）私設“小金庫”的手法一般是截留收入不入賬、虛列支出、虛構經濟業務、以收抵支等。隨著治理力度不斷加大，“小金庫”問題也出現隱形變異，有的單位在“工會賬”、“食堂賬”、“下屬單位（部門）賬”中列收列支, 將其變形為設立“小金庫”的“避風港”；有的單位采取向非獨立核算單位撥款、向下屬單位讓利形成帳外資金等方式逃避監督。對于這些“小金庫”隱形變異的新情況，查閱財務憑證、分析財務數據、突擊盤點庫存現金等常規方法，已不能滿足查證和懲戒違紀行為的需要。
四是紀檢機關、審計機關、財政部門，綜合治理“小金庫”的整體合力有待進一步加強。市紀委監察局和縣區紀檢監察機關查處的“小金庫”違紀案，信訪舉報問題線索占57.9%，紀律審查中發現問題占31.6%。紀檢、審計、財政部門查處“小金庫”力量分散，多部門聯動綜合治理的作用未充分發揮。
四、建立治理“小金庫”的長效機制
自上世紀八十年代以來，我國治理“小金庫”歷經 30余年，前后總共開展了 13 次清理整頓⑤，但“小金庫”始終沒有徹底根除，甚至在局部地區或領域甚至呈現高發勢頭。這表明運用短期“突擊戰”方式治理“小金庫”，雖然在一定時期內成效明顯，但是不足以斬草除根，必須從建立長效機制入手，堅持經常抓、深入抓、持久抓，綜合運用教育、制度、預防、改革、監督、懲處等手段，徹底鏟除“小金庫”滋生的土壤。
2016年10月，安徽省委辦公廳和省政府辦公廳印發《關于全面構建“小金庫”防治長效機制的意見》，探索從源頭根治“小金庫”⑥，其中一些做法值得借鑒。
一是健全責任體系。堅持黨委、政府統一領導，按照“分級負責、歸口把關”的原則，建立各地各單位“小金庫”防治工作的責任體系。各單位主要負責人是“小金庫”防治工作第一責任人，“小金庫”防治工作納入單位績效考評范圍，作為落實黨風廉政建設“兩個責任”和推進全面從嚴治黨的重要內容。進一步明確監督責任，突出財政部門專責監督、綜合協調的職能作用，紀檢監察機關和巡視、組織人事、發改、審計、民政、商務、人行等有關部門各負其責，密切配合，形成合力，構筑嚴密完善的監督體系。
二是嚴格制度執行。從預算管理、資產管理、采購管理、票據管理、現金管理、賬戶管理和財務管理等七個方面，構建覆蓋資金收支管理全過程、各環節和多層級的制度體系，并與財政預算編制管理、國有資產管理、非稅收入管理和財務管理等各項改革相結合，進一步扎緊防止滋生“小金庫”的制度籠子。
三是嚴格日常監管。堅持年度承諾公示，各單位每年都要公開承諾無任何形式的“小金庫”。堅持常年受理舉報，暢通反映問題渠道，快查嚴處、違紀必究。堅持推進預算公開，通過群眾監督和社會監督遏制“小金庫”行為發生。堅持對“小金庫”問題公開曝光。堅持常態化監督檢查，定期或不定期組織開展“小金庫”檢查。堅持部門協作配合，紀檢監察機關和財政、審計、組織人事等部門建立“小金庫”問題日常信息通報制度，實行“小金庫”問題核查處理信息共享，增強綜合防治能力。
四是嚴格執紀問責。加大考核力度，將“小金庫”防治工作納入黨風廉政建設考核范圍，注重對考核結果的運用。加大問責力度，設立“小金庫”的單位，不論金額大小，對主要領導、分管領導和直接責任人依法依紀依規進行嚴肅處理。加大懲處力度，對查實的“小金庫”及問題資金一律予以收繳，發放給個人的一律予以追回。涉嫌犯罪的，移交司法機關處理。
除上述措施外，還應該結合昆明市實際抓好兩個方面的工作，一是加強紀檢監察機關查辦“小金庫”違紀案件的業務培訓，從“小金庫”違紀行為認定、查證方法、定性量紀、案件審理、處分辦理等各個環節進行全方位系統業務培訓，提高紀檢監察干部查處“小金庫”的整體業務水平。二是加強對黨員干部特別是基層領導干部的法紀教育，引導干部正確處理國家利益和小集體利益、個人利益的關系，樹立正確的價值觀和行為導向，使黨員干部特別是單位部門的“一把手”明底線、知敬畏、守紀律，筑牢廉潔自律的思想防線。（昆明市紀委派出第五紀工委監察分局 王志民）