近年來，各級政府大力推行行政問責制，在強化政府責任、改進政府管理、提高行政效能方面取得了積極成效，但是在基層問責實施過程中仍然存在一些不容忽視的問題。筆者以官渡區開展行政問責為例，對基層行政問責面臨的問題進行粗淺的探析。
一、存在的問題
（一）專項問責規定過多實用性不夠。隨著2008年“問責風暴”的到來，各省、市、區陸續出臺了一系列專項問責規定（辦法）。據統計，2009年9月至2015年5月間，按照上級有關要求，官渡區共制定專項問責規定（辦法）21個（其中2009年1個、2010年12個、2011年1個、2012年1個、2013年2個、2014年3個、2015年1個），涵蓋城市建設管理、重點項目推進、環境衛生整治、安全生產、基層黨建、信訪維穩、作風建設等多項工作。近年來雖然制定了很多專項問責規定（辦法），但在問責具體實施過程中卻難以實用。在進行責任認定及確定問責方式時，均依照2008年3月1日起實施的《昆明市領導干部問責辦法》及2009年9月11日起實施的《昆明市領導干部問責辦法實施細則》這兩個基本問責規定來確定，也導致出臺的各種專項問責規定（辦法）形同虛設。
（二）不同問責規定對問責規定不太統一。由于專項問責規定過多，導致問責情形和問責方式很難統一，問責標準彈性較大，難以操作。有的根據《昆明市領導干部問責辦法》及其《實施細則》視情節按干管權限進行問責，如《官渡區、空港經濟區社區居委會、居民小組整治農房違法加層和無序建房工作問責規定（試行）》（2010年5月26日起實施）；有的“視情節輕重，給予責任單位主要領導、分管領導及責任人誡勉談話、取消當年評優評先資格、責令作出書面檢查、通報批評、停職檢查問責”，問責方式最高限定到“停職檢查”，如《昆明市官渡區 昆明空港經濟區城鄉環境綜合整治“六清六建”清潔活動問責規定（試行）》（2010年7月起實施）、《昆明市官渡區 昆明空港經濟區三級行政為民便民服務體系建設問責規定（試行）》（2010年7月30日起實施）；有的按照“情節輕微，危害和影響較小的”“情節較重，危害和影響較大的”“情節嚴重，危害重大的”三個等次分別給予不同種類問責，如《昆明市官渡區 昆明空港經濟區領導干部違反信訪維穩工作“一崗雙責”責任制問責規定（試行）》（2010年8月23日起實施）、《官渡區“城鄉清潔工程”問責規定》（2014年4月25日起實施），均涵蓋所有（共十種）問責方式；有的對每一種違紀違規情況，對相應責任人、分管領導、主要領導都明確了問責種類，如《官渡區、空港經濟區改進工作作風厲行勤儉節約問責規定》（2013年4月11日起實施）、《官渡區2014年違法建設專項整治工作問責規定》（2014年9月1日起實施）;有的明確了從重問責情形，如《官渡區、空港經濟區安全生產“一崗雙責”問責辦法（試行）》（2010年7月5日起實施）第十一條內容明確了五種應當從重問責的情形。
（三）街道對社區黨員干部實施問責不主動。2011年，官渡區共問責248人，是歷年來問責人數最多的一年，其中，科級干部14人，一般干部82人，社區干部152人（因違法建設、環境衛生等問題被問責）。社區干部的管理主體為各街道黨工委、辦事處，社區干部出問題，應由各街道按照干部管理權限開展調查初核并按照問責程序實施問責。但街道在人員問責方面不主動，以上152名社區干部均由區紀委監察局通過《建議問責通知》要求各街道實施問責。
（四）基層一線部門與機關風險不均衡。2011年至今官渡區紀委共問責52名副科級及以上干部，其中街道辦事處、城管執法等基層一線部門39人，占問責總數的75%，在一定程度上形成了“做事越多，越容易被問責”的怪現象，打擊了一線工作積極性，甚至出現了某些問責高風險崗位，如2011年7月官渡區城管執法局局長因對違法加層無序建房監管不力，處置不當被給予免職問責，時隔半年新任局長又因在環境衛生整治工作中辦事拖沓、推諉扯皮被給予通報批評問責。因為怕被問責，許多同志不愿在基層一線工作，不利于基層干部隊伍的穩定。根據《昆明市被問責領導干部相應組織處理意見》的規定，一年內被處以一次誡勉談話、取消當年評優評先資格、責令作出書面檢查、責令公開道歉、通報批評、調整工作崗位等六種問責方式之一進行問責的領導干部，當年內年度考核不得評為優秀等次，一年內不得提拔。一年內被處以六種問責方式之一兩次的干部，可改任相應非領導職務或黨內降職、行政降級。為了避免多次問責影響干部考核和提拔任用，往往在某一項工作分管領導被問責后調整分工，特別是城管、環境衛生、森林防火等容易被問責的工作有時一年換幾個分管領導，不利于工作的長期性和延續性。
（五）問責后跟蹤考察結果運用不規范。《昆明市被問責干部跟蹤考察辦法》規定對勸其引咎辭職、責令辭職、免職問責的干部，應當在問責決定作出之日起9個月后進行跟蹤考察工作。跟蹤考察中被問責干部能夠正確面對問責并積極改進，在重要工作任務、重點工程項目、突發事件等工作中勇挑重擔、攻堅克難、銳意進取、實績突出，且跟蹤考察分數在90分以上，符合評優評先、干部選拔任用條件，紀檢監察機關可以向組織人事部門提出其具備評優評先、提拔擔任領導職務或重新擔任與其原任職務相當領導職務資格的建議。這本來是對問責規定的補充和完善，但在執行過程中隨意性較大。規定可以提出建議而不是應當提出建議，時隔9個月后如果紀檢監察機關出現工作人員更換、工作延續性不夠等情況就會出現不進行問責后跟蹤考察或雖然考察了但因為具體經辦人不同而導致跟蹤考察結果運用不同的情況，有的勸其引咎辭職、責令辭職、免職干部會被提拔擔任領導職務或重新擔任與其原任職務相當領導職務，有的則會失去了再次擔任領導的機會。
二、對策及建議
行政問責制目前仍不成熟，在實施過程中需要進一步健全職責體系、完善問責辦法，逐步建設責任型、服務型政府，促進政府公信力的提高。針對上述問題，建議可從以下幾方面進行改進和完善：
（一）精簡問責規定、提升問責實效。問責規定太多、太泛，但大同小異，到實際運用時卻無從下手，非但達不到問責效果，起不到震懾作用，反而導致盲目制度創新的“形式主義”。因此，為提升問責實效，一是不能盲目追求問責規定的數量，必須強化針對性和可操作性，提升質量。切實做到在不同行業領域、不同責任層次、不同階段過程、不同性質程度上均有責任差別；二是在責任認定過程中需綜合考量責任主體的履職表現，注重日常監督和定期考核，將任務目標細化、量化到多個層次、貫穿整個環節，并具體明確相關責任單位、責任領導及有關人員的責任；三是通過問責這一手段及時發現并解決影響工作推進的各種問題，環環相扣、步步為營，最終促使目標任務得到落實。
（二）細化問責情形、明確問責方式。依照《昆明市領導干部問責辦法》和《昆明市領導干部問責辦法實施細則》兩個基本問責規定，統一明確問責方式和問責期限，并結合工作實際，將問責情形和嚴重程度進一步細化、量化，針對每一種違紀違規情況按照不同責任層級分別確定情節嚴重程度，對于責任較大的責任主體，可將情節嚴重程度調高，即：“同樣一件事情，責任大者、情節嚴重程度高”。對于同一人同一事出現再次問責和多次問責，應逐次提高問責方式檔次，在加大懲戒力度的同時務必引起責任人的足夠重視并避免類似問題重復出現。
（三）落實兩個責任、嚴格分級問責。按照黨風廉政建設責任制及干部管理權限有關要求，各主體責任單位主要領導需切實履行“一崗雙責”，帶頭抓好本轄區、本單位部門黨風廉政建設，單位要強化對中層干部、一般干部紀律作風日常監督管理。單位紀檢監察部門要履行好監督責任，按照相關問責規定主動實施各自范圍內的問責。將鄉鎮（街道）實施問責的情況納入黨風廉政建設責任制考核當中，進行目標細化和量化，建立完善獎懲措施，主動查處違紀違規行為、實施問責與被問責的情況需作為社區、村組干部提拔任用的考察標準之一。
（四）健全獎懲機制、保障權責對等。一是理順政府部門職責分工。結合新一輪機構改革工作要求，全面梳理政府部門職能，明確單位主要領導、分管領導、中層干部及一般工作人員層級權限和責任，減少職能交叉、責任不清、事權分離、權責不等等問題。二是完善崗位責任考核機制。具體量化崗位責任制，全面考核德、能、勤、績、廉，尊重和采納群眾的意見和建議，明確細化獎懲措施，提高考核的科學性、規范性及合理性。三是完善崗位風險評估機制，健全重點崗位廉政風險防控，相關政策措施、人力財力物力等可適當向基層一線傾斜，為認真履職、大膽履職、勇于創新的領導干部提供保障、分擔風險，避免“為了不出事、寧愿不干事”的消極問題。
（五）完善跟蹤考察、規范結果運用。嚴格執行《昆明市被問責干部跟蹤考察辦法》，特別是完善勸其引咎辭職、責令辭職、免職官員后續跟蹤考察相關要求。首先，要對主動引咎辭職的“咎”認真核查分析，明確可以提請引咎辭職的類別及人群；其次，要完善紀檢監察、組織人事等部門聯合考察體制機制。如果認定官員存在嚴重失職失誤，必須要有相應明確規定及認定標準。引咎辭職者是出于責任心、內疚心主動提出，所以對于官員的過失應理性看待，要建立健全引咎辭職官員的跟蹤考察機制，對其辭職后能否再次回到工作崗位或者進行崗位調整以及相關要求予以明確，確保領導干部“能下也能上”。 （官渡區紀委 黃昌順）