堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務，也是推動科學發展促進社會和諧的重要保障。新的工作形勢，賦予黨的各級紀檢監察機關極為神圣的工作責任，特別是黨的十八大召開以后，把黨風廉政建設工作擺在了更加重要和突出的位置，同時，也給各級紀檢監察機關提出了更加嚴格的工作要求。如何準確定位紀檢監察機關職能職責，聚焦中心任務，突出主業主責，提高紀檢監察機關履職能力，如何克服由于職能職責定位不清造成的履職困境，盡快扭轉工作中的薄弱環節，全面提升紀檢監察隊伍工作能力，更好地推進黨風廉政建設和反腐敗工作，是當前紀檢監察機關亟需思考和解決的問題。圍繞這個課題，筆者結合自身從事紀檢監察工作過程中發現的一些問題，剖析了當前紀檢監察機關職能職責定位上存在的問題和原因，提出了一些思考和建議。
一、紀檢監察機關聚焦中心、突出主業符合形勢任務的要求
（一）充分認識開展反腐敗斗爭的必要性和艱巨性。改革開放30多年來，我們黨領導全體人民不斷推進經濟體制、政治體制和其他方面的改革，極大地解放和發展生產力，提高了綜合國力。可以肯定地說，這些年來如果我們不按照黨中央的決策部署開展反腐敗斗爭，腐敗現象滋生蔓延的程度將比現在嚴重得多，也絕不可能有當前改革、發展、穩定的大好局面。事實表明，人民群眾對反腐敗斗爭的成效是認可的，滿意度在不斷提高。在充分肯定我們黨反腐敗斗爭取得重大成績的同時，我們也該清醒地看到，中國經濟發展所處的階段，決定了當前腐敗防控壓力較大。社會主義初級階段的特殊國情決定了中國只能選擇大力發展生產力，將經濟建設作為很長一個時期的中心工作。中國要實現中華民族偉大復興和社會主義現代化的歷史任務，必須得在幾十年時間內走完西方國家幾百年的發展歷程。雖然在發展模式和組織方式上不能走西方國家工業化的老路，但必須經歷經濟持續快速發展的階段。中國經濟正處于并將在一個較長的時期仍處于快速發展階段，地區之間、城鄉之間發展不平衡，貧富差距較大，人民的收入水平仍然較低，經濟發展水平尚未達到較高水平，社會思想文化道德整體水平仍有待提升，反腐敗仍然受到經濟、社會、文化、環境發展建設的制約，短期內會面臨一些難以克服的困難和矛盾。當前，滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢依然嚴峻復雜。不正之風和腐敗問題嚴重損害黨的肌體健康，解決不好就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。我們要把思想和行動統一到黨中央對形勢的判斷和任務部署上來，更加清醒地認識反腐敗斗爭的長期性、復雜性、艱巨性，堅持不懈加強黨風建設，遏制腐敗蔓延勢頭，不斷增強人民群眾對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的信心。
（二）聚焦中心、履行職責是當前反腐敗形勢和任務發展的需要。分清責任是做好工作的關鍵。邊界清，責任明。邊界模糊，看似大家都負責，實際誰也不管，看似紀檢監察機關作用越來越大，實際上權威不斷下降。現在一些紀檢監察機關尤其是基層紀檢監察機關，在日常工作中常常扮演“開山斧”、“擋箭牌”、“滅火隊”的角色，紀檢監察工作覆蓋面不斷擴大，工作任務不斷增加，有些工作逾越了紀檢監察機關的邊界，主業被湮沒在眾多的具體行政執法工作之中，既背離了職責主旨，也不符合現代管理的基本理念。長此以往，不僅容易造成主責部門的依賴甚至推諉，也容易使自己陷入同體監督的困局之中，造成監督空檔。
根據黨章和行政監察法賦予紀檢監察機關的職責，紀檢監察機關的中心任務就是三大主要職責：監督、執紀、問責；三大主要任務：作風建設、懲治腐敗、預防腐敗。總的來說，紀檢監察機關的主業，就是做好黨風廉政建設和反腐敗相關工作。黨的十八大以來，中央紀委根據黨中央對形勢的判斷和任務部署，要求各級紀檢監察機關明確職責定位，落實主業主責，轉職能、轉方式、轉作風，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭這個中心任務。各級紀檢監察機關要主動適應新形勢新任務的要求，按照黨章和行政監察法的規定，進一步厘清職能、找準定位、收縮戰線、聚焦中心、回歸主業，準確把握“監督的再監督、檢查的再檢查、執法的再執法”的內涵與外延，嚴格區分監督和參與的界限，轉變過去把大包大攬看作是有作為，把越俎代庖看作是有能力的錯誤觀念，改變之前“無所不在”、“包打天下”的狀態，把不該管、管不了、管不好的工作交還給主責部門，做到統攬不包攬、到位不越位、有所為有所不為，騰出更多的時間和精力來著重抓好核心工作，實現“術業專攻”、“主業強化”，從“越位”的地方“退位”。
二、當前紀檢監察機關履行職能職責上的存在問題
（一）在機構設置和管理上混亂。一是內部機構增設不夠統一。紀檢監察機關合署辦公后，各地都制定了職能配置、內設機構和人員編制方案（即“三定方案”），應該說解決了機關內部職能室設置不配套、職能不明確等現實問題，但隨著時間和工作的推動運行，一些地方機構設置發生了變化，有增設和撤銷機構的現象，內設機構人員職數和職級也統一不起來，職能交叉、權責脫節、權責不匹配、有崗無人現象突出。這些問題應該引起上級紀檢監察機關的重視，要統一行文相應的固定下來，不能憑著下級紀委口頭匯報來確定，形成地區機構設置和配備的差異，造成工作目標不一致。二是派駐機構管理不統一。以云南省為例，各州（市）縣都將派駐部門紀檢組收回由機關統一管理，但省直部門沒有收回由機關管理，變為改革是下改上不改，工作難以對接。三是鄉(鎮)紀委領導設置變化大。從設專職紀委書記到由黨委副書記兼紀委書記，從專職紀委副書記到撤銷紀委副書記，現在又設紀委副書記，變來變去，調整消化這批干部成了大事，工作難以推進。
（二）在圍繞中心、服務大局方面介入過多。按照黨章規定，各級紀委是黨的路線、方針、政策的捍衛者和維護者，是反腐倡廉工作的推動者、組織者和踐行者，主要任務是運用組織和法律手段確保黨紀執行，政令暢通，推動和組織反腐倡廉各項工作。但是，在中央紀委未提出轉職能、轉方式、轉作風的要求之前，各級紀檢監察機關參與職能職責外的中心任務普遍存在“三多”現象。一是參與各種議事領導小組會議多。地州和縣（市）監察局平均每天有一名班子成員在開會；并直接介入到工程招投標、征地拆遷、公務用車管理、招錄公務員和事業人員中，特別是深入指導鄉（鎮）紀委工作不力，導致鄉鎮紀委三分之二的時間是在抓職責外的工作。二是參與臨時性工作的檢查多。紀檢監察機關和派出紀工委人員經常被抽空，職責范圍內的工作難以完成，變成了撲火隊員。三是承接和分管事項多。日常工作中，紀檢監察機關往往配合甚至替代主責部門開展業務檢查工作，結果成了監督變替代、牽頭變包辦，把監督主體錯位為執行主體。比如2010年中央全面推進基層黨務公開工作，在中央召開黨務公開工作會議上，原中紀委書記賀國強發表重要講話，部分省市區黨委就將其理解為“中央把黨務公開工作劃歸紀委負責”，于是這些省市區的紀檢監察機關自然承擔了基層黨務公開工作的牽頭任務，但是實際上紀委履行的是“監督的再監督”職能，應該是紀委監督同級組織部門督促管轄范圍的基層黨組織進行黨務公開，而不是紀委牽頭進行公開。還有一些地方紀檢監察干部直接分管工程項目和參與招商引資，出現既當“運動員”，又當“裁判員”的情況。在鄉鎮和部門紀委，由于紀委書記同時也是黨委副書記，在紀委工作以外兼管行政、黨群工作的現象比較普遍，加之鄉鎮副職領導干部通常都要掛鉤1—2個村委會，全面負責掛鉤村的新農村建設、烤煙生產、新農合資金收繳等各項中心工作，不少基層部門紀委書記常常被抽調到組織開展本單位一些臨時性的“中心工作”，其他如專職紀檢監察員根據工作需要，往往要承擔黨辦、政辦的事務工作，甚至一些具體業務工作，基層紀檢監察機關成了名副其實的“打工族”、 “萬金油”干部，僅用很少的時間和精力用于紀委工作，嚴重影響了本職職能的履行，出現“副業”沖擊“主業”的尷尬局面，這不僅與黨章的要求不符合，也與現實需要、民眾的意愿相違背。
（三）履行職能職責效果有待提升。教育、監督、懲處、保護是紀檢機關的重要職能，但是有的地方卻把監督、懲處與教育、保護干部割裂開來，甚至對立起來。一是注重教育形式，不注重教育效果。各級各部門每年對黨員干部采取各種各樣方式開展教育學習，應該說都完成了任務，但是大部分地方和單位沒有認真分析效果如何，對干部職工到底理解消化了多少，思想認識提升了多少，還存在哪些問題，以后怎么改進考慮得很少，大都滿足于完成相關部門要求完成的硬指標，出現了“轟轟烈烈搞形式，認認真真走過場”的現象。二是注重制度建設，不注重制度執行。各級領導都有一個共同的特點，都非常重視制度建設，可以說我們的制度已經很多了，但真正管用的有多少，管用的制度執行到位的有多少，值得研究。制度的表面上規范嚴格，執行中流于形式，為違紀違規和腐敗留下了“后門”和“捷徑”。三是注重案件查辦，不注重紀律處分。有的領導干部有顧慮，擔心處分過重影響干部職工干事創業積極性，影響地方經濟的發展；有的領導干部怕影響單位榮譽，影響個人業績，影響同志感情，不想得罪人，在量紀方面避重就輕，使執紀追究難以到位，影響了黨紀政紀的嚴肅性和權威性。四是注重檢查考核，不注重結果運用。黨風廉政建設責任制考核已執行了多年，普遍報喜不報憂，對發現的問題不敢大膽提出。考評結果運用大多停留在每年通報情況階段，對先進典型的宣傳和對落實責任制不力的懲處上力度不夠，未能真正將責任制考核結果運用到干部使用、部門工作評價、責任追究上來，在一定程度上影響了責任主體的積極性，難以發揮責任制檢查考核工作的導向作用和督促作用。
三、紀檢監察機關履行職能職責存在問題的原因分析
（一）認識問題，導致機構管理不規范。黨章第四十三條明確規定，黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。但是一些紀檢干部還存在模糊認識，認為同級黨委是領導關系，上級紀委是業務指導關系，加上紀檢監察機關的人員編制、經費保障，日常管理等工作大多數由地方黨委統籌安排，上級紀檢監察機關對下級紀檢監察機關的機構設置、職能定位缺乏制度保障，往往是口頭建議，下級紀檢監察機關只能根據當地的工作實際來確定，導致機構管理、人員配備不規范。對派出紀工委和鄉鎮紀委的管理缺乏指導性意見，工作重點統一不起來，雖然下級紀檢監察機關采取了一系列措施，積極探索管理方式，工作上也取得了一些成效，但這支隊伍依然存在不穩定因素。
（二）體制問題，導致組織協調難。隨著經濟發展方式轉變、社會轉型、政府職能轉變等一系列改革的深入，各種社會利益和矛盾相互交織，政策措施和改革措施的推行面臨更多的阻礙，施政的難度加大，由于紀檢監察機關缺乏依法履職獨立性，一些職能部門過多借助紀檢監察機關的權威性、協調力和影響力，在雙重領導體制不夠具體化的情況下，紀檢監察工作覆蓋面也隨之不斷擴大，使紀檢監察機關“越位”代替職能部門的監督管理。同時，在對紀檢監察機關職能理解上，一些領導將執法監察等同于行政執法，將效能監察等同于效能建設，將糾風整紀等同于行風管理，在工作部署和工作調度上，雖然紀檢監察機關也在發揮組織協調的作用，但黨委政府依然要借助和依靠紀檢監察機關職能來推進具體工作，造成紀檢監察機關直接參與和干預社會經濟事務，致使紀檢監察機關包攬一切，“眉毛胡子一把抓”，實質上是紀檢監察機關履職上的“錯位”和“越位”。由于“錯位”和“越位”事務過多，投入了大量的人力和精力，又導致本職工作上出現了“缺位”和“失位”。
（三）機制問題，導致一系列不適應。由于科學的工作機制尚未形成，加之缺乏有效的落實措施，這些新變化，使紀檢監察機關特別是基層紀檢監察機關在工作上出現了一系列的不適應表現，“不敢管、不愿管、管不了、管得慢”的問題還比較突出。思想觀念不適應。少數紀檢監察干部理想信念不夠堅定，對紀檢監察工作的使命感、責任感不強，畏難情緒和好人主義有所抬頭，產生“多一事不如少一事”的心態，紀檢監察干部干事創業的信心不足，工作成效不明顯，工作方法不對路。一些基層紀檢監察機關習慣于等上級文件政策，辦上級交辦事項，工作預見性差，對苗頭性傾向性問題敏感度低、判斷力弱，甚至見怪不怪，往往是問題出了嚇一跳，使紀檢監察工作長期處于“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的較低層面。職能重心不明確。由于基層紀檢監察機關對紀檢監察工作職責定位把握不準，在實際工作，經常出現越位、缺位、錯位、失位問題，特別是沒有調動和發揮黨委或牽頭部門的主體作用，往往是親力親為代替組織協調，過多地沖在工作一線，事事參與，環環把關，導致職能部門工作思維固化，自身職能弱化，監督檢查鈍化，也導致了紀檢監察機關自身職能發揮不夠。能力素質不勝任。紀檢監察工作也是一項專業性較強的工作，不僅要求紀檢監察干部有較強的政策理論水平，更要有較專業的財會、審計、法律等業務知識。當前紀檢監察機關缺乏專業人才，系統培訓渠道單一，業務知識常常得不到有效補充，部分紀檢監察干部能力素質與新形勢下反腐倡廉的要求還有很大差距，紀檢監察干部的教育、管理、監督等方面都亟待加強。
四、紀檢監察機關職能職責定位的對策及建議
（一）創新紀檢監察管理體制，科學集成紀檢監察工作力量。紀委是黨內監督專門機關，從中央紀委到地方紀委原來設立的很多機構，是擴大外延時設立的機構，它們使得紀委的內涵越來越小。中央紀委監察部從2013年9月到現在兩次對內部機構調整。在職能部門總數不變的情況下，把6個機構整合為3個，新設立了2個紀檢監察室和1個紀檢監察干部監督室，重新組建了組織部和宣傳部。自十八大以來，紀檢監察室總數增至12個，突出了辦案職能，加強了反腐敗力度，成效非常明顯。現在的問題是地方各級紀檢監察機關要加快改革力度，并做到統一規范。一是在機構設置上要有一個指導性文件。要層層提要求，明確完成改革的措施和時限，各級紀檢監察機關要制定一套完整的方案，并報經上一級紀檢監察機關審核同意后方可執行，做到改革同步，確保質量。二是在人員編制上要加大協調力度。2009年開始，中央和省市文件規定，行政機關只能保留行政編制人員和工勤人員， 取消事業編制和人員。由于很多地方將派駐機構連人帶編收回機關管理。成立派出紀工委監察分局，一些部門的行政編制受限，收回的時候存在有事業編制和事業人員的問題，這種現象縣（市）級較為突出，加之又不增加行政編制和行政人員。這個問題解決不好，人才要流動就是一句空話，因此，要從上到下加強組織協調力度，保證這支隊伍的編制和人員力量得到強化。三是在經費支出和裝備設施上要建立健全保障制度。目前，中央對縣級紀檢監察機關出臺了一系列政策措施，基本解決了經費不足、裝備落后、辦案手段跟不上的困難問題，但對省、市級紀檢監察機關和鄉鎮紀委存在的困難問題主要靠協調解決，遠遠滿足不了工作的需要，因此，各級紀檢監察機關要加大協調力度，各級黨委、政府一定要深刻領會中央精神，高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作，認真履行主體責任，強化制度保障，切實幫助紀檢監察機關排憂解難。要建立專項經費支持制度。上級紀檢監察機關要匹配一定的資金，多向基層傾斜，彌補地方財力有限導致紀檢監察業務經費不足影響正常工作開展缺陷。四是在干部隊伍建設上要有一套行之有效的管理制度和措施。要解決干部任用上級紀委對下級紀委副書記提名考察不規范的問題。因為上級紀委對下級紀委的工作業務指導的多，但對干部任用問題缺乏調研，不了解干部，怎么提名和考察需要制度來規范。對派駐部門紀檢組的管理，要收回就全國統一，并用制度來規范職能職責定位。否則就按照在部門的工作來規范管理。總的來講，優化隊伍，提升紀檢監察機關戰斗力，要關注政治素質好、業務能力強、具有專業知識的同志，將其優先選拔到紀檢監察機關來。
（二）創新反腐敗體制機制，突出紀檢監察機關主業主責這個中心任務。一是明確黨委主體責任和紀委監督責任。要進一步強化黨委的主體責任意識，清醒認識堅持黨要管黨、從嚴治黨的現實緊迫性，切實將作風問題和腐敗問題上升到黨和國家生死存亡的政治高度來對待。要用法治思維和法治方式推進紀委監督責任的履行，進一步明確紀委作為黨內監督專門機關的法律地位，強化紀委監督的責任意識和使命意識，提高紀委對黨風廉政建設責任制履行情況進行監督的主動性和積極性。二是職能轉變必須堅持“三轉”。轉職能、轉方式、轉作風，是新一屆中央紀委對紀檢監察工作提出的新要求，是紀檢監察機關正確履職更好發揮作用的客觀需要，是紀檢監察機關更好發揮職能作用的必然選擇。實際工作中，仍有少數人思想上有顧慮，擔心不分管或不直接參與其他業務工作后，可能會導致職能上弱化、地位上邊緣化、關系上疏遠化，存在不想轉、不愿轉、不會轉的現象。各級紀檢監察機關必須自覺以“三轉”要求為引領，在學深、悟透、快轉、用實上下功夫，進一步解放思想、聚焦主業、把握關鍵，切實推進反腐倡廉工作創新發展。必須深刻剖析履職中存在的突出問題，轉變職能，準確定位，從上到下全面清理不該管的事項，切實改進工作方式方法，力求做到履職盡責而不越位和錯位，將牽頭抓、協調抓、具體抓有機結合，做到科學合理行使監督職能，努力當好“監督員”，不斷提高監督的能力和水平，更好地發揮職能作用。三是在突出重點見實效上下功夫。要樹立懲處是最好的教育方式的觀念，通過治標來贏得治本，始終保持懲治腐敗的高壓態勢。堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，既堅決查處領導干部違紀違法案件，又切實解決發生在群眾身邊的不正之風和腐敗問題。要把落實中央八項規定精神和糾正“四風”作為經常性工作來抓，推進作風建設常態化、法制化，建立督查機制，強化日常監督，加大懲治力度，對違規行為，必須予以嚴厲懲戒，做到作風問題“零容忍”，始終保持對不正之風的嚴懲態勢。
（三）創新執行工作理念，紀檢監察干部要做新時期敢于擔當的先鋒。紀檢監察干部是反腐倡廉建設的中堅力量，紀檢監察工作的特殊性質決定紀檢監察干部必須敢于擔當。必須從思想上警醒起來，增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，做到“打鐵還需自身硬”。紀檢監察干部務必按要求內化擔當精神于心，外化擔當精神于行，肩負使命，勇于擔當，敢于亮劍，真正成為黨的忠誠衛士和群眾的貼心人，樹立紀檢監察干部可親、可信、可敬的形象，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭引向深入。一是要敢于擔當不怕“壓擔子”。紀檢監察干部要認真分析當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭的任務和形勢，要修正自己的價值觀，要解決“為什么、干什么、怎么干”的問題，在矛盾面前敢抓敢管，在難題面前敢于開拓，在風險面前敢擔責任。要樹立強烈的創業意識、進取意識、機遇意識、責任意識，以改革創新精神研究新情況、探索新辦法、解決新問題，既要堅決貫徹中央的各項改革措施，也要充分發揮主動性，立足當前、著眼長遠，敢于在一些腐敗現象易發多發的重點領域和關鍵環節進行改革嘗試，突破條條框框，減少體制障礙，堵塞制度漏洞，著力形成“不敢腐、不能腐、不易腐”的制度約束環境，最大限度地鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤和條件。二是要敢于擔當不怕“唱黑臉”。紀檢監察干部要始終保持疾惡如仇的凜然正氣，以貫徹八項規定和糾正“四風”問題為重點，嚴肅查處頂風違紀的典型，使八項規定真正落到實處，讓人民群眾看到實實在在的成效和變化；要始終保持懲治腐敗的高壓態勢，堅持有案必查、有腐必懲、剛正不阿、秉公執紀，敢于碰硬、不徇私情，堅決維護黨紀國法的嚴肅性。三是要敢于擔當嚴防“燈下黑”。紀檢監察干部要做到敢于負責、勇于擔當，自身必須政治過硬、作風過硬、能力過硬。廣大紀檢監察干部要牢固樹立“正人先正己，執紀先守紀”的觀念，樹立監督者更要自覺接受監督的意識，自覺加強黨性修養和良好作風的養成，用高度負責的精神和嚴格的自律意識來履行職能職責，切實加強內部監督，主動接受外部監督，始終做到忠誠可靠、服務人民、剛正不阿、秉公執紀，不辜負黨和人民的重托。（劉光祥）