紀檢監察機關如何科學、高效地履行監督職責，不僅是黨委、政府和紀檢監察機關要研究的重大課題，也是社會各界普遍關注的熱點問題。十八屆中央紀委三次全會關于“轉職能轉方式轉作風”的決策部署，是破解紀檢監察機關履職越位錯位問題、形成科學有序監督體系、推動新形勢下黨風廉政建設和反腐敗工作的戰略舉措。在當前中央紀委要求強力推進“三轉”的形勢下，各級紀檢監察機關如何研究、分析并解決在監督中的越位錯位問題，是一個十分重要而緊迫的課題。筆者對此有如下思考：
紀檢監察機關監督工作中存在的越位錯位問題
過去較長一段時期以來，紀檢監察機關在履行監督職責方面，職責范圍不斷拓展、任務內容不斷增多、權責矛盾日益凸現，應由其他組織和機構承擔的法定監督職責，也被轉移到紀檢監察機關，導致紀檢監察機關的監督外延不斷擴大，形成了諸多越位錯位問題，盡管表現形式各不相同，但大致可概括為以下三個方面：
（一）職能監督與專門監督的混淆。這種混淆是監督主體之間的職責混淆。所謂職能監督，是指政府各職能部門就其主管的工作在其職能范圍內對其它部門實行的工作監督，它包括平行關系和上下級關系的政府職能部門的監督，是以業務內容為核心的專項監督。如財政部門就其主管的財政收支工作，對同級行政部門和下級政府的預算、計劃、收支等工作實施的監督；又如人事部門就其主管的人事業務，對同級行政部門和下級人民政府行政編制、人事錄用、人事法規執行情況等進行的監督。專門監督是指黨政系統內部設立的專門監督機構，對管轄范圍內的組織、部門及其工作人員的管理工作及行為所進行的監督，如紀檢監察機關、審計機關和督查部門的監督。按筆者的理解，職能監督和專門監督的區別在于：職能監督以業務內容為核心，其直接目標指向是“事”，即對監督對象的業務工作進行評估和調整；專門監督以行政紀律為核心，其直接目標指向是“人”（包括由人構成的組織和機構），即對監督對象遵紀守法、廉政勤政的情況進行評估和調整。從客觀上說，行政組織及其工作人員的管理活動，是“事”和“人”結合的結果。因此，脫離“人”對“事”進行職能監督或脫離“事”對“人”進行專門監督，都是沒有意義的。問題的關鍵在于職能監督和專門監督怎樣實現既有明確分工又有緊密銜接。正是因為未能正確處理這一關鍵問題，現實當中出現了職能監督與專門監督混淆的情況。如：紀檢監察機關具體面對用人單位監督其人員招聘活動，履行了人事部門的職責；具體面對各單位監督檢查遵守財經紀律的情況，履行了財政部門的職責；具體面對各行政單位監督檢查抗災救災工作開展情況，履行了民政救災部門的職責。這樣的例子在現實中可謂相當普遍，而且已是習以為常。凡是“急難險重”的工作任務，紀檢監察機關總是在第一時間出現在第一現場，直接面對“事”開展“人盯人”式的監督檢查，有的地方甚至出現了紀檢監察干部蹲守建設工地、督促項目建設進度的極端情況。
（二）專門監督與層級監督的混淆。黨政機關層級監督是指在黨政系統內，負有監督職能的上級機關監督下級機關是否依法行使職權的一種監督制度體系。基于黨政機關層級制管理體制，黨政機關之間的領導關系成為構建兩大監督關系的基礎，這兩大監督關系為：一是上一級黨委、政府對下一級黨委、政府的監督；二是各級黨委、政府對所屬的職能部門的監督。層級監督的主體是黨委、政府，而僅靠黨委、政府領導班子成員無法完成具體的層級監督任務。目前在實踐中實際履行層級監督職責的一般是黨委、政府督查機構和政府法制機構。但現行體制下，政府法制機構經政府授權所實施的層級監督，一方面是“被動”，即“非經授權不監督”和“非經申請不復議”；另一方面是注重對抽象行政行為的監督，而在具體行政行為日常監督方面存在較大不足。督查機構的監督則往往只停留在工作項目的督辦、催辦上。因此，相關工作機構在層級監督方面的職責就不可避免地被轉移到了其他部門，紀檢監察機關則首當其沖承擔了被轉移的相關職責。
（三）內部監督行為與外部監督行為的混淆。紀檢監察機關在黨政系統內進行的黨紀、政紀監督，屬內部監督行為。行政職能部門依據法律法規規定對行政相對人實施的監督，屬外部監督行為。顯而易見，紀檢監察機關不具備外部監督主體資格。但在過去的實踐中，紀檢監察機關監督職責被泛化，以至于代替外部監督主體履職，直接實施外部監督行為的情況并不鮮見。如：一些地方紀檢監察機關直接參與對建筑企業以及招標投標代理、監理等中介組織開展監督活動，造成了履職越位錯位。
監督越位錯位問題的成因及危害
（一）成因分析。紀檢監察機關在監督中的越位錯位問題是長期以來逐漸累積形成的，有著多方面的復雜原因，但其深層原因大致有以下三個方面：
一是法律法規關于紀檢監察機關監督職責的規定不明確。黨內法規和國家法律法規賦予紀檢監察機關的監督職責，字面上的表述過于籠統、寬泛和抽象，如《中華人民共和國行政監察法》賦予監察機關的監督職責，僅在第十八條第（一）項中有十分籠統的表述：“檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題”。按照字面上的理解，監察機關可以和應當負責監督行政機關的一切職能工作，可謂包羅萬象。在這樣不具體的規范之下，面對紛繁復雜的行政監督工作，很容易出現職責混淆的情況。基于這一問題，產生了諸多直接或間接引發越位錯位的因素。其中最主要、而且最突出的是下達監督工作指令的不規范性。政策法律依據的不明確，會帶來執行工作的不規范。在實踐當中，由于缺乏明確的法律法規和政策依據，黨委、政府及其領導成員下達監督指令、安排監督任務時存在相當大的自由度，而這種制度上的自由度導致了黨政官員個人的主觀隨意性，甚至不可避免地附加了官員的個人好惡。在以往的實踐中，地方紀檢監察機關對于黨委、政府部署的監督任務，無論是否越位錯位，基本都只能“照單全收”。
二是紀律懲戒工作對于紀檢監察機關的過度依賴。監督工作必須以懲戒為保障，忽視懲戒這一手，監督就會變得軟弱無力，甚至毫無意義。而目前行政紀律懲戒工作，基本上是由監察機關包攬。《公務員法》未述及公務員處分權的賦予和歸屬問題；《行政監察法》、《行政機關公務員處分條例》分別就監察機關、任免機關給予行政機關公務員處分的程序和權限作出了規定，但未規定具體管轄問題。《行政機關公務員處分條例》第三十四條規定，對行政機關公務員給予處分，由任免機關或者監察機關按照管理權限決定。這就意味著，對于公務員的紀律處分，既可由任免機關實施，也可由監察機關實施；但究竟什么情形由監察機關管轄、什么情形由任免機關管轄，法律法規并無明確規定。此外，政府部門在內設機構和人員編制安排方面，普遍存在對行政懲戒工作的忽視現象。因此，對于違紀公務員的紀律處分，長期以來都由監察機關包攬管轄。久而久之，無論是行政機關和公務員隊伍內部，還是社會公眾，都形成了“紀律處分只能由紀檢監察機關實施”的錯誤認識，并且已成為實際工作的常態。從某種意義上說，行政懲戒是行政監督的保障措施。由于監察機關包攬了行政懲戒工作，這種包攬就順理成章地溯及了相應的監督職責，從而促成了紀檢監察機關在行政監督上的越位錯位。
三是紀檢監察機關領導體制固有的缺陷。現行的紀檢監察機關雙重領導體制，其目的是為了實現專門監督機關在“條塊”關系處理上的互相制衡。毋庸置疑，這種體制設計在宏觀目標上是正確的。但在微觀實踐過程中，其缺陷也是顯而易見的。如：A縣監察局作為一級監察機關，受A縣政府和B市監察局的雙重領導，而B市監察局和A縣政府之間的關系是監督與被監督的關系。從微觀的角度講，監督與被監督關系是一對矛盾關系。作為同一矛盾關系中矛盾雙方（監督者與被監督者）的共同下級，A縣監察局在履行具體職責時，由于受到“雙重領導”，其履職的內容、動機和目標會有相當程度的被動性和不確定性，甚至會無所適從、左右為難。這種狀況所帶來的危害是多方面的，僅就本文所探討的內容而言，這樣的體制會導致監察機關履行本不該履行的職責。譬如B市監察局對A縣政府實施某一專項監督，A縣監察局往往會成為代A縣政府及其相關職能部門匯報情況、協調關系、接受監督檢查、甚至代為開脫的最佳選擇。對于這一體制問題，中央已作出改革黨的紀律檢查體制的重大決策部署，隨著“三化”、“兩為主”等改革目標和措施的落實，這方面的問題必將得到有效解決。
（二）危害分析。紀檢監察機關越位錯位履行監督職責，其危害是必然的，也是顯而易見的。
一是監督觸角面面俱到，必然帶來監督效能的弱化。如果紀檢監察機關的監督職責被無限制地擴大，而人員編制不發生相應變化，那么監督工作的效能就必然會降低。通過強調主觀意識層面的加倍努力和無私奉獻，來克服工作強度增大所造成的困難，也許這樣的努力會在某時某地得以短暫實現，但長期地、普遍地把工作效能維系于這樣的努力，是不符合客觀規律的，也是絕對行不通的。單純的體力勞動或技術作業，尚可通過增強勞動強度、延長勞動時間來保證任務的完成；但對于紀律監督這種程序復雜、矛盾尖銳的管理活動，依靠“加班加點”是無法解決問題的。如果面面俱到的狀況持續下去，紀檢監察機關的監督工作就會陷于“撒胡椒面”、“抹萬金油”般的尷尬境地，雖疲于奔命，卻收效甚微。
二是監督職責包辦代替，必然造成監督體系的畸變。黨政機關的監督體系就像一部龐大而復雜的機器，必須通過各構件、各部件之間按照既有的程序健康運轉，才能發揮其應有功能。紀檢監察機關作為監督體系的組成部分之一，無論是出于主觀意愿還是迫于客觀現實，如果在體系當中不規范運作（越位錯位），就會對體系的其他組成部分造成負面影響，最終損害整個體系。僅就從事監督工作的個人而言，監督他人是一個不受歡迎的差使。正因為如此，對于其他監督主體來說，紀檢監察機關包辦他們的監督職責，這是他們所樂見的。但是，當其他監督主體為此而“竊喜”的時候，我們也應該為監督體系可能或已經發生的畸變感到擔憂了。毋庸置疑，如果任由某些構件故障的存在和加劇，最終會導致機器的癱瘓。
三是監督力量孤軍奮戰，必然遭受監督對象的“圍堵”。監督者與被監督者之間是一對矛盾關系，毋庸諱言，二者在力量上是一種此消彼長的博弈關系。隨著監督體系的畸變、監督效能的弱化，最直接、最直觀的反映就是監督者一方力量的衰減，繼而博弈關系就會向著有利于被監督者的方向發展，各種規避和抵制監管的行為就會變得習以為常甚至肆無忌憚。人都有排斥監督的天性，對于被監督者來說，接受監督是一件令人不快的事情。來自監督者一方的約束和震懾力量減弱了，被監督者很自然地會對監督者實施“反制”，“圍堵”的說法也就不再是危言聳聽了。
四是監督效果有名無實，必然陷入形式主義的怪圈。現實中有這樣一種奇怪的現象：監督力量越薄弱的地方，主動要求接受監督的人越多。對此人們不禁要問，那些總是標榜已接受嚴格監督的單位和個人，難道真的都是“一清二白”了嗎。顯而易見，沒有實際效果的監督，只能是形式和過場。
解決越位錯位問題的幾點思考
越位錯位問題的形成不是一朝一夕之事，成因十分復雜，解決問題也不可能一蹴而就。對此，筆者有如下粗淺思考：
（一）優化監督體系內部結構和運轉機制。“三轉”的立足點和出發點是在紀檢監察機關的職能發揮，但目標是整個黨政監督體系的效能提升。解決紀檢監察機關的越位錯位問題，思路不宜僅僅局限于紀檢監察機關自身，而是要從黨政監督體系和制度構架的整體層面進行改革和治理。
一是要從立法層面解決監督主體職能模糊的問題。可以按照試點先行、循序漸進、逐步規范的思路，解決法律法規賦予紀檢監察機關監督職責過于籠統、寬泛和抽象的問題。這一過程不能是簡單的職能刪減，而是要實現機構設置目標與機構職能賦予之間的更緊密對接，更好地體現機構設置目標實現路徑的明確化、科學化和規范化。通過多方面的努力，最終促成相關法律法規的修訂或出臺配套法規，使紀檢監察機關的職能賦予做到指向明確、界定準確、外沿清晰、操作性強。
二是要從制度層面解決各監督主體之間職責交叉的問題。要厘清專門監督、層級監督、職能監督各主體之間的職責關系，并以制度的形式加以明確，切實解決因職責交叉問題以及因此而導致的“有利”搶著監督、“無利”互相推諉的問題。具體說，就是哪項監督職責該由哪個監督主體來履行、怎么履行，必須有明確的制度規定。在這方面，筆者認為深圳市人民政府于2009年頒布實施的《深圳市行政監督工作規定》，是一個積極有益、可供借鑒的實踐成果。
三是要在推動監督主體履職方面健全完善約束保障機制。首先，要解決“想監督而難監督”的問題。要設定必要程度上的獨立監督權，排除干擾監督的各種人為因素，嚴格規范和限制上級領導下達監督指令時的“自由度”，杜絕以個人主觀好惡“操控”監督工作的現象。其次，要解決“該監督而不監督”的問題。對于監督主體履職缺位的問題，要有紀律懲戒層面的應對機制，監督工作中發生的失職、瀆職行為，必須要受到應有的懲戒。第三，要解決利益驅動下的越位監督行為。對那些從部門利益或小團體利益出發，以獲取不正當利益為目的越權越位行使監督權的，務必做到嚴懲不貸。
（二）強化懲戒工作對于監督工作的保障作用。沒有嚴肅、有力的懲戒，監督工作就會失去保障而變得軟弱無力。
一是監督成果運用上要做到應懲必懲。在監督成果運用上，除了做好正面獎勵褒揚外，從執紀執法機關的角度來說，更要堅持做到有錯必糾、違紀必懲。在各種各樣的監督檢查中，凡是發現違紀違規問題，都要一律按規定給予應有的懲戒。如果監督工作“只重過程、不重結果”，對存在問題“睜一只眼、閉一只眼”，大事化小、小事化了；或者只解決客觀問題而不追究責任人的主觀責任，搞“下不為例”，那么，監督工作就會漸漸喪失權威性和約束力，違紀違規問題將會一而再、再而三地反復出現。
二是要避免外界因素對懲戒權行使的干擾。現實當中，但凡有人因違紀違法面臨懲戒，總會或多或少有一些人通過各種途徑為其說情、開脫甚至袒護、包庇。如果這種行為得不到遏制，任其存在和蔓延，就會形成規避監管、規避懲戒的不良風氣，人們對紀律懲戒的態度也會由敬畏逐步轉變為藐視。對此，首先要從制度上縮小量紀的自由度，遏制“彈性執紀”問題；什么樣的錯誤行為給予什么樣的懲處，要盡可能明確具體。其次，要完善查辦案件組織領導體制，優化執紀審批方面的程序規定，消除外界干擾因素的作用空間。
三是要徹底改變懲戒工作過度依賴紀檢監察機關的局面。要完善相關法規和制度，進一步明確對公務員紀律處分的管轄權界定，什么情形由監察機關管轄、什么情形由任免機關或其他機關管轄，應做到職責分明、任務具體。
（三）充分發揮社會輿論監督的重要作用。社會輿論是人民意愿的綜合反映，輿論監督本質上是一種民主監督，是其他一切監督活動的原動力所在。充分有效的輿論監督，能夠有效推動和促進其他監督主體的作用發揮。從紀檢監察機關的角度而言，當務之急是要與輿論監督力量之間建立起暢通、有序、高效的互動和對接機制，形成互為依托、互相促進的良性關系。概括起來說，一是在反腐倡廉中社會輿淪關注的熱點問題，紀檢監察機關的監督工作要及時跟進、及時作為、及時回應。二是紀檢監察機關要依托公眾媒體強化社情民意的收集、分析、研判和處置工作，以民意調查、社會評議、投訴舉報受理、輿情分析報告等方式，為監督工作提供決策參考和依據。三是紀檢監察機關開展監督及其結果運用的情況，除黨內法規和國家法律法規規定不應公開的外，要及時、全面向社會公眾公開。
（四）紀檢監察機關要進一步轉變監督工作理念和方式。一是要強化系統管理，有效實施重點控制。紀檢監察機關每開展一項監督工作，在監督內容的確定、監督力量的擺布上，不能見子打子、平均用力，搞無謂的“全程監督”；而是要找準監督的重點內容、部位和環節，努力達到提綱挈領、牽一發而動全身的效果。二是要強化“再監督”理念，切實轉變監督方式。正確把握和處理專門監督與職能監督、層級監督之間的關系，始終堅持有所為有所不為。“專門監督機關”的職能定位，客觀要求紀檢監察機關要把工作重心放在組織協調和實施“再監督”上。紀檢監察機關應當有選擇地對重大事項進行直接監督，但并不意味著代替和包辦，前提和基礎是要對其他監督主體的監督工作進行積極有效的組織協調和“再監督”。三是要強化執紀公開理念，自覺接受各方面的監督。“監督者更要接受監督”，監督別人，首先要接受別人的監督。只要在制度上、程序上真正做到公開透明、公平公正，紀檢監察機關的監督工作就會更有說服力、約束力和執行力，得到干部群眾和社會各界的支持和擁護。（彭偉）