黨的十八大報告提出了“健全權力運行制約和監督體系”的重要任務。對權力的運行進行有效制約和監督，讓握有權力的領導干部不愿、不敢、不能濫用權力，這是社會主義民主政治建設的重要課題，是加強黨的先進性和純潔性建設的重大課題，也是一個長期沒有解決好的難題。在對權力運行的制約和監督中，尤其重要和困難的是對領導班子正職即“一把手”的監督。
加強對領導班子“一把手”權力制約和監督的現實意義
近年來，一些地方或部門的“一把手”濫用權力，“前腐后繼”，尤其是縣（區）“一把手”崗位成了腐敗的重災區。“一把手”濫用權力問題已引起了全社會的廣泛關注。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再度強調，要加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督。這被視為中共高層在嚴管“一把手”上達成高度共識。如何加強對“一把手”的監督，促使他們正確使用權力，已成為一項十分重要而緊迫的任務。
（一）領導班子“一把手”的地位和作用決定了必須加強對其權力制約和監督。
“一把手”是一個地區、一個部門、一個單位的主要領導干部，負有特別重大的責任，起著舉足輕重的作用。實踐證明，“一把手”素質的高低、形象的優劣、工作的好壞，直接關系到一個地區、一個部門、一個單位的人心所向和事業興衰。對“一把手”如果缺乏有效的監督，容易導致其權力失控、違法亂紀，不僅毀掉了干部本身，而且給所在地區、部門、單位的工作帶來重大損失，有的還帶壞了那里的黨風、政風和民風，造成的影響和后果十分嚴重。因此，必須切實對領導班子“一把手”權力制約和監督。
（二）執政黨的地位和作用決定了必須加強對領導班子“一把手”權力制約和監督。
對領導干部的監督，是黨建工作的重要組成部分。我們黨歷來重視領導干部監督工作，黨的幾代領導核心也對此作過許多重要論述。進入新世紀，國內外形勢發生了深刻變化，黨的執政環境也發生了深刻變化。隨著國內經濟成份和利益分配關系、社會生活方式、社會組織形式和就業方式的日趨多樣化，給各級黨組織和黨員、干部隊伍帶來了深刻影響，使黨建領域出現了大量新情況、新問題。我們黨是執政黨，是領導核心，黨的政治領導、思想領導和組織領導，主要是通過加強黨對干部工作的領導來實現的。我們的干部，特別是領導班子“一把手”，實質上是代表黨在執政。要繼續保持黨的先進性、純潔性，保持共產黨人的凝聚力和戰斗力，經受住執政的考驗，肩負起富國強民的責任，就必須始終堅持黨要管黨、從嚴治黨方針，牢牢抓住加強和改進黨的建設這一歷史性課題，進一步加強對各級領導干部尤其是“一把手”權力制約和監督，確保他們正確運用手中的權力。
（三）改革發展任務的艱巨性和復雜性決定了必須加強對領導班子“一把手”權力制約和監督。
改革開放和現代化建設環境的深刻變化，使政府行為、企業行為、市場交易行為日趨頻繁，社會財富不斷增長，現代生活方式層出不窮，人們思想空前活躍，這就存在著領導干部腐敗現象易發多發的可能性。為此，在新一輪的改革發展中，要保證領導班子“一把手”正確運用手中的權力，發揮好領頭和標桿作用，推動改革發展各項目標任務順利完成，同時又要切實防止“一把手”腐化變質，產生“經濟發展了、工程上去、干部卻倒下來了”的現象，關鍵的一條就是要加大對領導班子“一把手”權力制約和監督的力度。
（四）建設高素質領導干部隊伍的迫切性決定了必須加強對領導班子“一把手”權力制約和監督。
建設一支高素質的領導干部隊伍，是實現全面建設小康社會目標的根本保證。從目前領導干部隊伍的整體素質來看，絕大多數是比較好的，但部分領導干部素質不高的現象仍然比較突出，有的甚至走上犯罪道路。重要的原因之一就是監督管理不嚴，存在著領導干部尤其是領導班子“一把手”選拔任用和監督管理脫節問題。特別是對“一把手”選拔任用后的監督管理比較滯后，導致了部分“一把手”用權失控，決策失誤，甚至違法亂紀。從近年來全國職務犯罪的情況來看，“一把手”權力失控犯下大案要案成為一大特點。為此，從適應新形勢新任務的要求，建設高素質領導干部隊伍的迫切需要出發，必須加強對領導班子“一把手”權力制約和監督。
當前對領導班子“一把手”權力制約和監督存在的突出問題及主要原因
“一把手”監督難有著復雜的原因，既有封建傳統的影響，也有現實社會環境的影響；既有個人因素，也有體制、法制方面的因素。
（一）目前對“一把手”權力制約和監督存在的突出問題。
1.“一把手”認識上有偏差，不愿接受監督。部分“一把手”以“老大”自居，自恃特殊，不愿接受監督。有的一聽到監督就反感，認為監督就是挑毛病、找茬子、捅漏子。有的認為被監督會影響自己的權威；還有的因為自身不干凈，所以害怕監督，不支持，甚至阻撓監督。
2.對“一把手”監督難。目前，在對“一把手”的監督上，依然存在著“上級監督鞭長莫及，同級監督軟弱無力，下級監督無能為力”的問題，使“一把手”處于“真空”狀態。上級因管理范圍大、距離遠，不能及時監督。在一個單位或部門內部，紀檢監察組織受體制所限，難以對“一把手”進行有效監督；一些副職也覺得對“一把手”說輕了沒用，說重了傷和氣、難共事，怕“穿小鞋”，不敢對“一把手”進行監督。有的“一把手”權力運作常常不公開，群眾對“一把手”在重大事項中的決策動機、決策過程不了解，缺乏必要的知情權、參與權、選擇權和監督權，無法實施監督。
3.“一把手”地位特殊、“生態環境”優越，對其多為虛監督。“一把手”往往握有人、錢、物等大權，自然在本單位、本部門形成一種特殊地位。而且下級“一把手”多為上級“一把手”培養、提拔起來的人，上級一般對其比較信任，不愿聽到對其下級的批評和建議，對于來信來訪反映下級“一把手”的問題，也不愿深查深究；正由于這種特殊的關系，其他干部職工怕捅到“馬蜂窩”，不敢向上級反映真實情況。同時由于“一把手”的特殊地位，使得“一把手”的交際面廣，“工作圈、生活圈、社交圈”較大，在上下、內外形成了一個錯綜復雜的關系網、信息網，一旦對其有不良反映或受到追究，各種相關資源就會行動起來，使監督工作無法正常進行，剛性監督無法實施。
（二）“一把手”權力制約和監督難的主要原因。
1.封建專制傳統的影響
中國社會有著兩千多年的封建專制史，在此期間，形成了以官本位和官至上為表征的中國官文化。這一官文化所反映的是拜權主義，與拜權主義相伴隨的自然是形形色色的官僚主義、專制作風、極權現象、家長制現象等。改革開放以來，這種官文化的影響仍時隱時現于現實生活中，腐敗的“一把手”在某種意義上是這種官文化的犧牲品，但也正是這種影響使得人民群眾不敢和不能對“一把手”監督，從而存在監督意識不強的問題，這就又進一步促進了腐敗的“一把手”在腐敗的道路上越走越遠。
2.現實社會環境中不良因素的影響
過去一段時間內，特別時興“一把手”、“組閣制”，結果，弱化和淡化了“公仆意識”、“為人民服務意識”，卻強化了“老板意識”、“雇主意識”，封建家長制得到復活。近年來中央加大了反腐力度，懲治了不少貪官污吏，取得了很大成績，但一些地方仍存在“只打蒼蠅，不打老虎”的現象，未能產生足夠的威懾力和震撼力。部分群眾和“一把手”身邊的人有求于他或利用他謀求政治進步，自覺不自覺地放棄了對“一把手”的監督。隨著改革開放的深入，資本主義文化中腐朽沒落的東西，隨著國門的開放悄然進入并在許多方面影響著人們的思想，加之體制轉換過程中法制和權力制約機制不健全或存在疏漏，權力的尋租和出租市場逐漸形成，腐敗現象就不可避免的出現了。許多“一把手”就是在如此環境下墜入犯罪深淵的。
3.制度層面的原因
鄧小平曾經指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”
⑴干部人事制度存在弊端
我們黨一貫堅持“德才兼備”的標準選拔任用干部，正是堅持了這一標準，我們才選出一大批優秀干部，但不可否認，干部的任命制現象仍未根本改變，“一把手”的選舉有時不能體現選舉人意志，醞釀不夠，發揚民主不夠。“一把手”以下的副職和下屬的升遷降級在很大程度上由“一把手”起決定作用。特別是腐敗的“一把手”所在單位，所選所用的人都是和他搞“統一戰線”的人，如此情形，根本談不上對“一把手”進行監督。
⑵“一把手”權力過于集中，自由裁量權過大
在現行的權力體系中，對“一把手”賦權過重過多。無論一個地方，還是一個部門，“一把手”都處在權力的中心位置，在一些部門和單位，黨政“一把手”常常由一人擔任，有的“一把手”甚至身兼數職,許多重大事項，“一把手”既是決策者、又是執行者，掌管著人財物的決策權，決定著下屬的前途和命運，致使同級不愿監督，下級不敢監督。即使“一把手”比較民主，有接受監督的度量，但由于一些人信奉“多栽花，少栽刺”，“是非面前莫開口”的處世哲學，存在不愿監督、不敢監督的問題。由于權力過于集中，“一把手”決策往往處于封閉狀況，透明度低，外部也無法進行監督。
⑶監督制度不健全
雖然我們有黨內監督、輿論監督、群眾監督等多種監督形式，也有不少好的規章制度，但我們的一些以前行之有效的監督制度由于沒有跟上社會發展，存在不少監督盲點，給監督“一把手”增加了困難。具體表現如下：
①制度可操作性不強。很多監督制度是上級黨委從全局出發制定的，規定和要求過于原則，不夠具體，不便于把握，而下級黨委又沒有從本地、本部門的實際出發制定相應的實施細則，從而削弱了制度對“一把手”權力制約和監督的應有作用。
②制度缺乏強制性。一些制度規定不完整、不周全，缺少強制性的保證措施。比如，有些規定為規范“一把手”行為而提出一系列“不準”，但這些規定中大都沒有違反“不準”的相應處理措施，“一把手”違反之后不需要承擔后果，有關部門也不需要做查處工作，致使這些規定成了完全依賴“一把手”自覺性的“軟約束”。
③制度同新形勢的要求不相適應。許多監督制度是計劃經濟時代甚至是戰爭時期形成的，沒有能夠隨著新情況、新問題的出現及時進行改進，賦予其新的內容，在監督工作面臨的新要求面前，效力大不如昔。比如，曾經對加強領導班子內部監督發揮了極其重要作用的民主生活會制度，由于沒有隨著形勢的發展和新情況的出現而加以改進、完善，特別是在如何開展批評與自我批評上沒有研究出新的措施和辦法，因而各級領導班子民主生活會的質量普遍不高，在監督“一 把手”上所發揮的作用大為削弱。
④制度建設缺乏統一規劃。由于沒有一個象人大立法規劃那樣的“監督制度訂立規劃”，整個制度建設沒有章法，制度體系十分分散，缺乏完整性、統一性；各部門制定制度時單純考慮自身工作，致使一些制度之間不能很好地銜接，互補性、協調性不夠；一些制度制定的隨意性較大，有不少應急性規定，使整個制度體系缺乏長期性和穩定性。
⑤監督渠道不暢，監督權缺乏可靠保障。群眾監督由于“一把手”位高權重，決策又非陽光操作，難以監督；“一把手”的上級重提拔輕管理，疏于監督；輿論監督，沒有相應法律保證，不敢監督；黨內監督，由于腐敗的“一把手”大權獨攬，委員很難起到監督作用。
⑥有好的監督制度不落實，存在形式主義。以對干部任用工作的監督為例，中央紀委早就對選任主要領導干部“討論決定前應征求同級紀委的意見”有明文規定。然而，有的黨組在臨開會討論時才去“征求意見”，弄得紀委措手不及，有的甚至是在“生米煮成熟飯”的情況下才補個“征求意見”手續。
4.“一把手”個人原因
“一把手”中有的自我監督、自覺接受監督的意識淡薄；有的個人私欲膨脹，貪圖安逸享樂，他們往往把公共權力私有化；有的思想政治素質較低，民主集中制觀念淡薄，把權力看成是自己身份的象征，聽不進不同意見，習慣于“家長制”、“一言堂”；有的認為監督有損自己的權威，是在挑毛病、找岔子。因此，他們放縱自我，不愿接受監督，甚至千方百計逃避和阻撓監督。
對領導班子 “一把手”監督的主要措施
對黨政“一把手”監督難的原因是復雜的，要解決這一問題也不可能一蹴而就。按照中央提出的各級黨組織對各級領導嚴格要求、嚴格管理、嚴格監督的指示精神，在當前乃至今后一個時期內，解決好對黨政“一把手”的監督問題，應從以下幾個方面入手：
（一）加強學習提高素質，強化“一把手”的自我監督。
這是強化對黨政“一把手”監督的最基礎性的工作。提高黨政“一把手”的政治素質，要把樹立正確的世界觀、人生觀、權力觀和發展觀放在首要的位置。人們的一切行為都是受思想支配的，其中最深層的是世界觀、人生觀和價值觀，它們從根本上指導和影響著人們的活動。特別是在改革開放、新舊體制交替的條件下，各級黨政“一把手”如果對資產階級思想在生活方式的影響喪失警覺，放松思想改造，發生變化和錯位的可能性就隨時存在。實踐證明，近年來一些黨政“一把手”出問題、犯錯誤，都是思想深處感染了“病毒”。解決好世界觀、人生觀和權力觀的問題，黨政“一把手”要自覺地學習馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，牢固樹立全心全意為人民服務和“立黨為公、執政為民”的思想，堅決反對金錢至上和奢侈享樂的思想，把實現、維護黨和人民的利益作為人生的最大追求和最高價值。黨政“一把手”要不斷提高對自我監督重要性的認識，按照“自重、自省、自警、自勵”的要求，經常反思自己的思想和工作，警鐘長鳴，發現問題及時糾正。上級黨組織要切實改變重選拔輕教育的傾向，加強對黨政“一把手”的思想政治教育，同時也要通過典型示范、典型警示教育等方式，督促黨政“一把手”加強自我監督。
（二）明確職責，強化管理監督。
搞好對“一把手”的監督，要實行監督權與管理權相統一的原則。哪一級管理的干部就以那一級為主進行監督。各級紀檢監察機關要實行“強化雙重管理，反映同級，下管一級”的領導機制，加強同組織部門的聯系，從黨風廉政和思想政治建設兩方面入手，抓住干部管理的各個環節，把監督寓于對“一把手”的嚴格管理之中。一是堅持對“一把手”的廉政談話制度。在對新上任的“一把手”進行廉政談話的同時，每年上級主要領導至少同下級“一把手”談話兩次，凡“一把手”出現失誤或挫折，群眾反映或發現有什么問題時，都應及時進行談話，有問題的還應認真進行調查。二是對“一把手”嚴格實行定期述職、任職審計、回避交流、崗位輪換等制度。上級組織要對下級“一把手”工作和思想作風等情況進行定期或不定期的檢查，不但要聽“一把手”本人的匯報，也要多聽取其他領導和干部群眾的意見，使各級“一把手”經常處于上級組織的管理之中。
（三）暢通渠道，強化群眾監督和社會輿論監督。
“一把手”生活在社會和群眾當中，他們的是非功過，群眾看得最清楚，也最有發言權。發揮好群眾監督、社會輿論監督的力量，是加強對領導班子“一把手”權力制約和監督的重要途徑。當前，必須在暢通渠道上下功夫，為群眾和社會輿論監督“一把手”提供更有利的條件。
1.發揮警示作用，把反腐關口前移。警示是黨在管理領導干部中的一種特別方式。許多的貪官的事例告訴我們，僥幸是葬送某些領導政治生命的禍根。因此對有一定權力的“一把手”來說，警示的意義是非常之大。因為在經濟發展的高速軌道上，許多黨政領導忙忙碌碌，學習放松，思想放松，特別在防腐這條線上，往往是不堪一擊，一躍而過。如何切斷主動型貪官的手，這是治理腐敗的根本所在。警示不能是只是流于形式，重要的是要賦予它實實在在的內容。警示就是在為領導干部“踩剎車”，設置“減速帶”。要徹底改變以往我們的警示不敢露面，即使露面也是“細聲細語”的“羞澀”現狀，輕描淡寫，不痛不癢，缺乏震懾力，不能打到貪官“七寸 ”，警示必須不留面子，不留后路，否則，警示就是唬人。
2．規范權力運行，依法治國、依規治黨。對權力運行程序做出規定，進一步完善集體領導與個人分工負責相結合的制度，建立民主的決策程序和科學的議事規則。特別是領導干部對重大事項、重要干部任免、重要項目審批和大額度資金使用等“三重一大”的決策過程，制定具體、詳細、可操作性強的規定，由班子領導集體充分討論，實行票決。目前一些單位實施的一把手“七不直接分管”政策就是個很好的例子。并把整個決策過程置于“陽光”下，置于社會的“眾目睽睽”之中，其監督效果是非常好的，為此，要實行黨務、政務公開，把有關重大事項的決策原因、決策依據、決策執行過程和結果，通過一定的形式向群眾公開，特別是涉及人、財、物等干部群眾關注的事項，除了確實需要保密的以外，要最大限度地公開。同時，對干部群眾關心的涉及領導干部住房、坐車、配偶、子女及經濟往來事項等也要及時向群眾通報，使群眾真正擁有知情權、參與權、選擇權和監督權，讓“一把手”置于社會監督之下。如實行考察預告制、任前公示制、公開選拔、競爭上崗以及公務員考試錄用制度等，使干部選拔任用工作做到公開、平等、擇優；大力推行電子政務、“政府上網工程”，使政府的行政行為走向規范和公開；實行收支“兩條線”、財政統發工資和干部年薪制，使“小錢柜”、“小金庫”得到有效清除；實行統一的財務結算、政府采購、重大工程項目招投標等，使容易“暗箱操作”的違規行為受到遏制。
3．適當發揮“曝光療法”作用。就是要積極引導和支持輿論媒體，在了解事實真相和把握政策的前提下，對典型案例和違規行為進行新聞曝光。大量事實表明，這種監督的震懾力是巨大的。在國外，一些發達國家所揭露出來的絕大多數政府高官的腐敗行為，幾乎都離不開輿論媒體的“曝光”和參與。在國內，許多胡作非為者“不怕內部通報，不怕到處上告，就怕公開見報”，媒體“曝光”了，問題就好解決了。可見，出臺相應的政策，用好“曝光療法”，對于提高領導班子“一把手”權力制約和監督效果具有特殊的作用。
4．修筑監督信息“高速公路”。在當今信息化快速發展的時代，我們應當把現代化的技術、手段運用于干部監督工作中，以提高監督的廣度、深度、迅捷度和準確度。特別是在一些信息化建設基礎比較好的地區，更應盡快做好這一工作。如現在剛建立的聯系群眾五級聯動暢通訴求渠道、網上舉報中心，進一步暢通舉報渠道；建立領導干部個人廉政、勤政、優政信息平臺；建立政務、黨務電子公開查詢系統等，便于有關部門隨時調用和群眾監督。
5．構建人大、紀檢、審計、信訪 “四級聯動”，形成監督合力。一是發揮人大監督作用。加強對經濟工作、財政預決算和民心工程等群眾關注熱點問題的監督，使這幾項工作全程推行“陽光作業”，體現公開、透明、合法、有序的原則；建立廉政報告制度。部門在向人大報告工作的同時，“一把手”及班子成員要寫出廉政情況專題報告，提交人大審議，并將廉政專題報告向社會公布；定期組織人大代表對領導干部尤其是“一把手”執行廉政規章情況予以評議，切實扭轉監督活動對象對下不對上的傾向，保證“一把手”活動處于黨和人民的監督之下，促使“一把手”不越軌、不違紀。二是發揮紀檢監督作用。采取三項舉措包括抓黨風廉政建設責任制落實，開展黨風廉政建設責任制專項檢查，通過邀請黨員、干部、群眾代表座談，民主測評，個別談話等形式，對“一把手”貫徹落實黨風廉政建設責任制情況進行檢查考評；通過完善黨風廉政建設責任制，明確“一把手”在執行廉政責任制中的職責任務，并督促其抓好落實；堅持實行“一把手”及其他班子成員向上級紀檢部門的述廉制度，紀檢部門做好評廉工作。同時，積極推行上級紀委負責人同下級黨政主要負責人談話制度。通過屆中、屆末定期談話，任前廉政談話，發現存在苗頭性問題時的誡勉談話，確保“一把手”自覺遵守廉政規章。三是發揮審計監督作用。通過做好經常性的財務審計、嚴格領導干部離任審計、及時開展專項審計等方式，推行審計業務和審計整改結果兩公開，切實加強對“一把手”的權力制約。四是發揮信訪監督作用。認真對待群眾信訪，倡導群眾通過合法渠道，有理有據反映基層領導干部包括“一把手”的問題，并積極妥善處理，以真正發揮信訪作用。
6.加大領導干部交流輪崗的力度。領導干部輪崗交流可以有效突破關系網，避免形成地方和集團利益，使一些重要部門、重要崗位的權力得以約束。要對在一個地方、一個部門任期達到法定年限的“一把手”要輪崗交流，對于黨政領導、組織、人事、資金審批、項目審批等熱點崗位的領導干部要適時輪轉崗位。
7.建立舉報有功獎勵基金。這是強化信訪舉報制度，調動群眾和社會參與領導班子“一把手”監督積極性的有效措施。通過政府行為和其他多種方式，籌集一定的專用基金，對舉報重大案情有功者，給予適當的物質獎勵，以在全社會逐步形成積極主動參與監督領導干部的良好氛圍。