實行領導干部財產申報制度是公認的防止利益沖突的核心制度，也是從源頭上預防和治理腐敗的重要措施，我國在長期的反腐倡廉實踐中，對領導干部財產申報和公開進行了有益探索。但隨著“表哥”、“房叔”等事件的不斷曝光，再次凸顯了這一制度存在的短板。如何推進領導干部財產申報和公示制度的落實，切實加強對領導干部財產狀況的有效監督，從而保障領導干部正確行使權力是當前和今后一個時期值得研究的重要課題。
一、領導干部財產申報制度的現實背景及制度困境
（一）國際背景。目前全世界有近百個國家建立了官員財產申報制度，推動了公共權力的規范化運行和國家廉潔政治建設?！堵摵蠂锤瘮」s》第八條第五款規定：“各締約國均應當根據本國法律的基本原則，酌情努力制定措施和建立制度，要求公職人員特別就可能與其公職人員的職能發生利益沖突的職務外活動、任職、投資以及貴重饋贈或者重大利益向有關機關申報”。中國作為公約的締約國，必須履行國際承諾。
（二）國內背景。進入新世紀新階段，世界經濟格局發生新的重大變化，改革開放以來，我國經濟發展取得了舉世公認的成就，但在分享改革發展成果、調整利益分配關系方面，仍然面臨許多問題和挑戰。特別是社會經濟成分多元化，社會階層急劇分化，收入分配、教育、醫療服務不公平，城鄉區域發展不平衡等問題突出，受多元化價值觀的影響，少數領導干部把金錢、權力、地位作為一種追求、視為一種信仰，利用公共權力或影響獲得非法財產，腐化墮落，受賄數額巨大，使得廣大群眾，特別是中低收入群體感到越來越大的收入差距，造成心理失衡，社會發展的協調性遭到破壞，嚴重影響了黨和政府在群眾中的威信。領導干部堅持按規定如實、客觀地申報財產收入，并在一定范圍內公布，有利于制衡官員貪污腐敗行為，有利于緩解民眾的反腐焦慮情緒，更容易獲得群眾的理解和支持。網上調查顯示，90.1％的人認為有必要實行領導干部財產公示制度。有媒體曾就“公眾最希望政府公開的信息是什么”做了一項調查，結果77.5％的人選擇了“官員財產情況”。這些充分顯示了公眾對盡快完善包括官員財產申報立法在內的制度建設的渴望，積極預防整治官員腐敗、完善制度生態環境正成為社會公眾的共識。
（三）制度困境。一是領導干部的認識問題。當前任何一項改革，領導層積極性不高時，改革就很難推進。從某種意義上說，財產申報制度相當于一次革命——對領導干部家庭財產的一次革命，對領導干部個人收入的一次革命，對預防領導干部腐敗行為的一次革命。一些領導干部認為要公開個人財產，涉及到個人隱私，對社會和家庭可能會造成不能預知的影響，在心理上或多或少存在抵觸情緒，這成為了推行這一制度的主要阻力之一。二是監督體制缺位的問題。從黨內監督來看，目前領導干部財產申報由組織部門受理財產申報書，紀檢監察機關只對執行情況進行監督檢查，必然會降低財產申報制度應有的功效。同時由于組織部門和紀檢監察機關本身工作任務繁重、力量不足，實際很難開展對領導干部家庭財產實際情況的核查，難以實施有效監督。從黨外監督來看，目前公眾監督沒有發揮應有的作用，這和申報結果的公示程度有極其密切的關系。申報者在缺乏有效監督的情況下，很容易虛報、漏報、瞞報和弄虛作假，客觀上造成財產申報制度的有名無實。三是技術層面的問題。西方國家財產申報的主體主要是由競選產生的公職人員，包括議員和行政、司法機關的政務官。財產申報延伸的家庭成員主要是配偶和未成年子女。但我國公務員體系龐大，政務官和事務官分野不明，而且由于傳統文化的因素，如果不把申報人的父母、岳父母、成年子女等納入申報范圍，就很難搞清楚申報人的真實財產，這樣容易造成牽涉的范圍廣、人數多。四是配套措施不全的問題。財產申報制度能否起到遏制腐敗的效果，不僅取決于該制度本身是否完善，還取決于其他與之相關的措施是否到位和完善。比如，金融實名制規定儲戶必須使用真實的姓名，否則應承擔不利的法律后果，從而確保了申報資料的真實可靠。而中國現有的儲蓄實名制還很不完善，不能從根本上解決這個問題，給違規違法者提供了很大的規避空間。還有其他制度不完善、不配套，成為財產申報制度實施的一大障礙。
二、建立領導干部財產申報制度的實踐探索
盡管我國推進領導干部財產申報和公開制度面臨一系列的困境，但我們絕不能坐等觀望，必須及時回應民意，應對挑戰，申報和公開財產應該成為領導干部履行廉政義務的必然要求。近年來，中央和地方在推進領導干部財產申報和公開制度方面都作了有益的探索。
（一）我國財產申報制度的逐步完善。眾所周知，我們黨對領導干部財產申報工作十分重視，從1995年開始，先后出臺了涉及縣處級副職以上黨政干部報告的多項規定，逐漸形成了領導干部財產申報的相關制度。1995年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》。該規定明確要求各級黨政機關、事業單位和國有大中型企業的縣（處）級以上領導干部必須按年申報收入。申報項目包括：工資、各類獎金、津貼、補貼及福利費等；從事咨詢、講學、寫作、審稿、書畫作品等勞務所得；企事業單位負責人承包、承租經營所得等。這是第一份要求黨政領導干部申報收入的政策性文件，標志著黨政領導干部財產申報制度的正式啟動。1997年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又制定出臺了《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，將報告內容指向與收入財產和廉潔情況相關的領導干部個人重大事項方面。如除了收入外，還增加了房產信息，并將其“配偶、共同生活的子女營建、買賣、出租和參加集資建房”等房產信息納入需要報告的重大事項，首次涉及了除收入外的房產為重大報告事項。另外，規定明確“組織認為應予公開或本人要求予以公開的，可采取適當方式在一定范圍內公開”，有效解決了領導干部財產是否可以公開的問題。為進一步完善領導干部財產申報制度，2000年12月召開的十五屆中央紀委五次全會決定“試行省部級現職領導干部家庭財產申報制度”。2001年6月，中央紀委、中央組織部發布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》。該規定擴大了申報主體的范圍，將申報人員范圍由領導干部本人擴大到配偶和需要撫養的子女。2006年9月，中共中央辦公廳印發了《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，作為黨內法規頒布實施。該規定重申了“按照干部管理權限”報告和“可采取適當方式在一定范圍內公開”。同時規定把黨員領導干部納入其中，在一定程度上真正把副處級以上黨政領導干部都納入了財產報告制度之中。2009年9月，黨的十七屆四中全會明確提出：“完善黨員領導干部報告個人有關事項制度，把住房、投資、配偶子女從業等情況列入報告內容”。2010年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，1995年和2006年發布的規定同時廢止。新規定比照《國家公務員法》職務序列，除了國家級和科級以外的全部公務員均成為申報主體，申報內容包括領導干部本人以及配偶、共同生活的子女的房產情況和投資收益情況，較以往規定有了很大改進。因此，我們黨在領導干部財產申報制度的推進中，發揮了有效的推動和領導作用，取得了明顯成效。在中央層面不斷出臺并完善領導干部財產申報制度的基礎上，一些地方也開始進行了制度創新和探索，并取得了一定突破，近年來，浙江慈溪、四川高縣、湖南瀏陽、廣東珠海等地開始實踐領導干部財產申報和公開制度，引起了社會的廣泛關注。
（二）當前領導干部財產申報制度存在的問題。從各地的財產申報和公開的實踐看，在申報主體、內容范圍、公開路徑等方面進行了有益的探索。但由于整體配套措施的不健全和干部群眾認識水平的差異，這項工作遠沒達到預期效果。在申報、公開、監督、問責四個環節和對象、家庭、財產三個范圍的確定上仍然存在一些缺陷，還需要不斷完善。
三、完善領導干部財產申報制度的路徑選擇
根據中央對領導干部財產申報工作的總體要求和地方實踐探索積累的經驗，筆者認為，我國在完善領導干部財產申報制度方面應采取“全面申報、分步公開、重點審核、完善配套”的措施，其中“全面申報”是基礎，“分步公開”是關鍵，“重點審核”是根本，“完善配套”是保障。
（一）全面申報
領導干部財產實行全面申報，應做到“三個明確”，即明確設定主體范圍、明確設定財產范圍、明確設定申報種類。
1、明確設定主體范圍。申報的主體范圍應包括“各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關中縣處級副職以上的干部；人民團體、事業單位中相當于縣處級副職以上的干部；大型、特大型國有獨資企業、國有控股企業的中層以上領導人員和中型國有獨資企業、國有控股企業的領導班子成員”。除此外，財產申報主體還應當擴展到縣（市、區）新任鄉科級副職及以上領導干部，主要是因為這部分干部雖然職級不高，但所掌控的權力較大、資源較多，且身處基層，直面群眾，如發生貪腐問題，產生的消極影響更大，引發的矛盾更加突出。將這部分領導干部納入財產申報主體范圍，顯得十分重要和必要。
2、明確設定財產范圍。申報的財產范圍應包括個人財產與家庭財產、動產、不動產與債權債務、財產來源與財產變化。
3、明確設定申報種類。我國目前的領導干部財產申報制度規定的申報種類單一，以日常申報為主，一般規定一年申報1次，一些地方探索了任前申報，在提拔時對領導干部的財產進行申報和公示，總的來說種類不多，影響了財產申報制度的科學性。因此，應建立和完善任前申報、日常申報、離任申報三種類型。任前申報，就是對新任領導干部財產申報進行公示，只有設立任前申報，借此了解、掌握新任領導干部任職前的財產狀況，才能使其任職后的財產增減量易于計算、認定，使其任職期間可能出現的經濟問題易于發現、查實；使其任職前擁有的合法財產可以得到應有的保護，有助于提高選人用人的準確度，減少“帶病提拔”、“帶病重用”等現象。日常申報，就是對領導干部每年進行一次個人財產申報，主要申報財產的變化情況，重點說明財產增加的原因，保證財產申報的連續性和完整性，提高申報工作的功能和效用。離任申報，就是要對離任的領導干部進行個人財產申報。
（二）分步公開
財產申報制度能否有效，關鍵是申報后要不要向社會公開?在什么范圍內公開？對于領導干部報告的有關事項，中央要求“可采取適當方式在一定范圍內公開”。在地方實踐中，大多把財產的申報與公開結合起來，有的對申報情況進行內部公示，有的對申報情況進行全面公示。但在相關配套制度不夠完善的情況下，對所有申報主體的財產進行全面公開，還達不到預期效果。因此，我國現階段對領導干部的財產公開宜在申報主體中分步實施：第一步，對“新提拔干部”實行財產公開?！靶绿岚胃刹俊毕鄬δ贻p、容易接受新生事物，由于要擔當更重要的崗位，需要接受群眾對他們廉政情況的監督，因此“新提拔干部”率先公開財產最為合理。第二步，對在職領導干部實行財產公開，自覺接受群眾監督。第三步，對科級以上領導干部財產進行公開。隨著黨務公開、政務公開工作的深化，信息自由和透明度的不斷增加，相關配套制度的不斷健全，可對科級以上領導干部財產進行公開，從而實現事實上的財產全面公開。
（三）重點審核
領導干部財產申報制度的完善，除了推進公開強化社會監督以外，審核是重點環節。主管機關對申報情況的審核是最直接的監督，可以發現申報者是否誠實、是否存在利益沖突的可能性，從而采取適當的防范措施。當前，最重要的是要分開設立受理機構與審查機構。
1、受理機構，以組織人事部門為主。組織人事部門的職能，決定著它在受理領導干部財產申報方面具有獨特優勢。主要負有以下職責：一是受理申報人在任前申報、日常申報、離任申報中提供的各種材料；二是對申報材料進行形式審查，主要審查申報是否及時、申報材料是否齊全、申報書的填寫是否合乎要求；三是督促申報人按期提交申報材料，審批申報人關于延期申報的申請；四是受理、答復申報人在申報財產過程中請示的事項；五是建立、管理和轉交財產申報檔案；六是受理個人和組織提出的查閱、使用財產申報檔案的申請。
2、審查機構，以紀檢監察機關為主。主要職能是負責對領導干部申報的財產情況進行“常規審查”、“重點審查”、和“特殊審查”，有權處理審查中發現的問題。在審查過程中，如果發現申報人的財產申報不實、財產來源不明、正常財產（下轉第30頁）（上接第27頁）收入與消費水平嚴重不符、拒不配合審查等情況，審查機構有權責令申報人限期解釋、及時改正、作出檢查，或給予嚴肅教育、通報批評等處理；如果查實申報人的財產申報嚴重違規、財產來源違法違紀，應根據情節輕重和有關程序給予相應的紀律處分，同時向組織部門提出組織處理建議，由組織部門按照有關權限和規定，對申報人給予取消其擬任人選資格、調整工作崗位、降職免職等處理。
（四）完善配套
實踐表明，沒有完善的配套制度，實施領導干部財產申報收效甚微，甚至可能會流于形式。如領導干部申報的投資、房產等情況，在缺乏健全的金融和財務制度的情況下，主管機關的審核難度很大，群眾的社會監督作用更是受到限制。因此必須抓緊完善配套制度，使領導干部財產來源更加透明，進一步打擊黑色收入和灰色收入，保障財產申報制度的有效實施。
1、健全金融和房產實名制度。存款、股票和房產是當前領導干部財產的主要組成部分，金融和房產實名制度能增加財產的透明度，既能有效遏制腐敗又能保護個人財產的真實性。
2、完善反洗錢制度。我國在2006年通過了反洗錢法，但由于洗錢活動越發隱蔽，每年資本外逃規模仍達200億美元左右。特別是一些腐敗分子往往在項目成交后，要求對方將錢存至國外賬戶，待辭官或退休后受聘國外公司，或子女到國外上學后把錢兌現，這些嚴重損害了黨和政府的國際形象。
3、建立領導干部信用管理制度。財產申報制度以個人自愿與組織強制為推動基礎。組織強制是監督的需要，個人自愿則是自覺接受監督的表現，誠信是其基礎。首先，要加強領導干部誠信建設，推動領導干部樹立“內誠于心、外信于民”的良好形象，有助于財產申報制度的完善和深化。其次要建立信用信息征集機制，把領導干部信用信息征集點匯聚到統一的工作平臺。再次要構建信用評價指標體系，從領導干部履行工作職責及工作作風、廉潔從政、遵守法律法規、履行商務合約和遵守社會公德等入手，對領導干部作出客觀公正的信用評價。第四要完善領導干部廉政檔案管理制度，以聯合征信平臺為依托，構建全方位、立體式、動態化的信用監管機制，強化對失信行為、失信人員的監管。積極實施領導干部信用公開承諾制度，鼓勵和引導領導干部自覺反省誠信道德。
4、建立責任追究制度。責任追究制度主要指新任領導干部在申報財產過程中，對存在無正當理由不按時申報、不如實申報、隱瞞不報、不按組織意見辦理等情形的，應根據情節輕重，給予批評教育、限期整改、責令做出檢查、誡勉談話、通報批評或者調整崗位、免職等處理。構成違紀的，依照有關規定給予紀律處分。（李子昌）