積極探索建立職權明晰、風險公開、制度防范、層層監察的廉政風險防控機制建設，是當前煙草行業推進懲治和預防腐敗體系建設的重要內容，也是推進反腐倡廉建設科學化的重要舉措。
一、煙草開展廉政風險防控的重要性和必要性
開展廉政風險防控機制建設，是預防腐敗的核心內容。
（一）開展廉政風險防控是全面貫徹黨的十八大精神，提高行業反腐倡廉水平的需要
黨的十八大以后，黨和國家把廉政建設提到更加重要的戰略高度，這對煙草行業開展廉政風險防控管理工作提出了新的要求和任務。加強廉政風險防控是推進權力公開透明運行、健全權力運行制約和監督機制的一項重要實踐和探索。多年來煙草行業高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作，堅持把解決“提高效率”、“注重自律”兩大課題作為重要任務抓緊抓好，不斷完善加強內部管理監督的基本格局，持續開展了各種專項整頓治理檢查，重視抓好源頭防腐防治，充分發揮紀檢監察再監督的保障作用，有力促進了行業持續、健康、穩步發展。
（二）開展廉政風險防控是行業規范權力運行，打造“陽光”煙草的客觀要求
煙草行業的管理范圍涉及烤煙生產、卷煙銷售、專賣執法、現代煙草農業建設、內部監督管理等諸多方面，資金運作量大、涉及重點崗位防范的人員較多。隨著社會主義市場經濟秩序的不斷發展和完善，煙草行業在迅速壯大的同時，各項經濟業務往來愈加頻繁，各種誘惑和陷阱也隨之增多。開展廉政風險防控工作，關口前移、預防在先，有利于各級領導班子和領導干部及時發現和糾正在決策制定、政策執行、工作推進中的失誤和偏差，保證行業的重大決策部署能有效貫徹執行；有利于查找黨員干部在工作作風、職業操守等方面存在的廉政風險。
（三）開展廉政風險防控是依法保護干部職工權益，樹立風清氣正煙草環境的需要
構建廉政風險防控機制，就是運用現代管理理念，把風險管理理論和全面質量管理等科學方法，應用到黨風廉政建設和反腐倡廉工作中，有效識別并解決工作中已經存在或可能存在的崗位廉政風險，使保護、監督黨員干部的各項措施真正落到實處。建立廉政風險防控機制，既是對國家、行業、企業負責任的需要，也是對權力的監督和制約，更是對廣大干部職工的關心和愛護。
二、煙草廉政風險防控建設存在的問題及成因
隨著改革開放的不斷深入，當前反腐倡廉形勢依然嚴峻、任務更加艱巨。煙草行業一些權力集中、資金密集、監管薄弱的重點領域和關鍵環節，特別是工程建設、物資采購、宣傳促銷等仍時有案件發生；少數黨員干部宗旨意識淡薄、作風不實、精神不振、工作部署落實不力，紀律要求執行不嚴；有的紀檢監察部門履行職責不到位，開展監督檢查不力等問題依然存在。
（一）思想觀念滯后，認識存在誤區。少數干部職工對廉政風險防控管理工作存在思想認識上的誤區，認為“只是領導有風險，一般干部無險可防”，從主觀意識上缺乏參與廉政風險防控工作的主動性和積極性。
（二）組織領導不力，風險意識淡薄。煙草行業不同程度存在各種風險。風險管理意識不足、風險管理實踐經驗欠缺、風險管理策略較為被動、風險管理專業人才缺乏、風險管理技術相對落后等問題不容忽視。
（三）風險職責不清，崗位風險模糊。煙草行業現有的風險管理職能和職責均散落在各部門和崗位之中，缺乏針對不同層面風險管理的職能描述和職責要求。由于考核和激勵機制中尚未明確提出風險管理的具體內容，導致缺乏保障風險管理順利運行的職能架構。
（四）查找風險不透，監控出現盲點。風險排查過程中，會不同程度存在一些情況，諱疾忌醫，或回避、或隱瞞，結果使風險點查不透，出現監控盲區。
（五）防控措施不周，顧此失彼。在實際制定措施的過程中，對制度措施更新不及時，形成管理的真空和制度盲點；有的在制度措施上創新乏力，難于做到結合實際，起不了防控作用。
（六）執行監管不嚴，考核流于形式。防控程序和規章制度制定后貴在不折不扣的執行，缺少有效的監督考核，執行就會變味走樣。由于監督機構、制度和程序的不配套和不健全，導致監督錯位或缺位。執行監管的“游離真空”，造成了監管的短板，弱化了反腐倡廉的針對性和有效性。由于監督手段落后、監督力量不足、監督方式欠佳，不注重前期預警、全程監督和執行過程的同步公開，“秋后算帳”的方式雖注重了考核結果，而一旦發現問題早就“木已成舟”。
三、煙草廉政風險防控有效性的對策和措施
預防是廉政風險防范管理工作的重點。廉政風險防控作為內部控制的重要內容，是防患于未然的手段，是有效制約權力的關鍵，其作用隨著經濟活動和外部環境的復雜變化而凸顯。推進制度管理、流程控制，變監管為控制、變監督為預防，是廉政風險防控管理的重要舉措。在具體操作過程中，我們應該結合實際，找準定位，構建風險崗位廉政管理防控架構體系，即“六個一”：貫穿一條主線——以權力運行流程或業務流程為主線，繪制對應的流程圖，全面查找廉政風險點；把握一個中心——以崗位為中心，排查所涉及的人、財、物，實現與業務流程交叉，形成“十”字定位，提高廉政風險排查的精準度；建立一個網絡——建立前期防范、中期監控、后期處置的廉政風險防控網絡；構筑一道防火墻——建立一個“教育在先、約束在先、監督在先”的預防機制，構筑一道廉政風險的防火墻；抓住一個關鍵——抓住風險防控排查的關鍵環節，堅持整體推進與重點突破相結合，全面查找干部職工在履行職責過程中由于思想道德、崗位職責、工作流程、規章制度和外部環境等因素引發不廉潔、不作為的廉政風險點，有針對性地制定措施；突出一個重點——突出重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用等重點，分析廉政風險，制定防控措施。抓住工程投資、物資采購和宣傳促銷等薄弱環節，查找漏洞，量化責任，加強監管。通過建立權責明晰的責任機制，構建多形式、廣角度的廉政文化教育機制，著眼于“精”、“細”、“全”、“強”、“實”，建立行之有效的制度機制、建立日趨完善的評估機制、融貫全程的預警機制、權力運行的監督機制、完善嚴格的考評機制，科學風險的防控長效機制，才能把這項系統性和創新性的工作不斷引向深入。
（一）依法規范職權科學配置權力編制權力目錄
1.依法規范職權，科學配置權力。內控機制建設的核心是對權力的制約，要緊緊抓住權力的設定、行使、監督、評價和問責等環節來對其進行控制。首先要對所有環節的所有權力事項全面徹底地進行清理，清理要覆蓋“兩煙”生產經營、專賣行政執法，企業內部干部任免、物資采購、宣傳促銷、工程項目建設、現代煙草農業基礎設施建設、各種產前投入資金補貼、水源工程建設、公務接待、資產管理等內部管理權力；其次要采取“不相容職務分離控制、授權審批控制、預算控制、運營分析控制和績效考評控制”等措施，對各種業務和事項實施有效的控制；再次要根據法定授權依據和崗位職責的要求，明確各自的職能和權限，達到以權力制約權力、以權力監督權力的效果。
2.編制權力運行流程圖。編制權力運行流程圖最主要的就是要進行崗位區分，梳理崗位職權。煙草行業的管理類崗位和業務操作類崗位都有相應的不同權力，可以按照職務和部門類別將崗位分為行政管理、煙葉生產、專賣執法和營銷服務四大類。以工作環節為點、以權力履行為線，明確每一個職務或崗位的職責、分工、履職權力、工作流程等，形成詳盡的崗位目錄和權力運行流程圖，為建立崗位廉政風險防范體系提供基礎保障。
（二）查找廉政風險評定風險等級制定防控措施
1.查找廉政風險。煙草行業的廉政風險分為公共廉政風險和崗位廉政風險兩大類。應圍繞“崗位”、“廉政”、“風險”等關鍵點排查廉政風險點，逐一進行甄別和分析，集中歸納，整理形成廉政風險點清單，確保部門權力、崗位職責界定清晰，避免職責交叉重復和歸屬不清，防止權力隨意擴張和越權行使，從而達到查準、查細、查全和查深的目的。
（1）找準著眼點。從對近年煙草系統人員違紀違法情況分析上看，基層站、點人員違紀違法案件所占比重較大、業務部門仍是違紀違法問題的高發區、極少數領導干部違紀違法等問題也不容忽視。煙草廉政防控的關鍵點在煙葉生產上，重點是要抓好煙葉種植合同管理、收購等級評定、煙葉庫存升溢、煙用物資管理、產前資金兌付、救災物資發放、煙基工程建設等環節；在工程建設方面，要注意合同的簽訂、設計方案的變更、第三方評估、工程招投標單位、監理單位的選擇、施工隊伍變更、項目變更、建筑材料驗收、資金共管、財務票據審核、工程驗收、工程造價審計和竣工決算審計等環節。
（2）找準著手點。從對近年領導干部廉潔自律方面的調研情況看，問題主要表現在：利用和濫用煙草專賣專營權力內外勾結、倒買倒賣煙葉，從中謀取私利；違反規定，吃、拿、卡、要收取禮金；有的煙葉生產基礎設施建設監管欠佳，不同程度存在一些質和量方面的欠缺；有的科技經費在預算執行上不嚴謹、在勞務用工資金開支上不規范；還有的存在煙葉產前投入補貼資金兌現不規范和不及時等問題……因此有必要對各項可能存在廉政風險的崗位、環節進行認真的排查和清理，逐項確認，編制相應的目錄，并明確職權名稱、內容、行使主體和法律依據等。
（3）找準方式方法。通過自己找、領導提、群眾幫、集中評、組織審“五步法”，查找思想道德、制度機制、崗位職責、工作流程、外部環境等因素造成的廉政風險，仔細對照崗位職責和職能，填寫領導班子成員和個人廉政風險排查表，建立個人崗位廉政風險臺帳，提升全員廉潔自律和自我防控的能力。
2.評定風險等級。在查找出廉政風險點后，首先要根據風險發生的機率大小或可能造成的危害程度，按照“高”、“中”、“低”三個級別及“就高不就低”的原則，科學合理、實事求是地對每一個廉政風險點逐一評估、確定其風險等級；其次要針對廉政風險點的等級實行分級管理、分級負責、責任到人，特別要加強對高等級風險點的防控。
3.制定防控措施。制度建設是權力監控的重要方式和有效途徑。實現監督的重要前提是規范，所謂規范就是對監督對象的操作行為要有一套具體的衡量標準、有一套管用和好用的約束制度。建立健全權力運行程序規定，探索完善分權、控權的有效辦法來規范權力行使。屬于崗位職責的，要通過建立健全權力運行程序規定和分權、示權、控權，來規范權力運行；屬于業務流程的，要按照廉潔、高效、利企的原則，優化業務流程；屬于制度機制方面的，要按照建立健全懲治和預防腐敗體系的要求，建立健全相關制度并抓好落實；屬于思想道德方面的，要通過開展專題黨課、示范教育、警示教育、崗位廉政教育等形式，增強黨員干部風險防范意識，從而提高廉潔從政的自覺性。
（三）優化權力結構，規范自由裁量權，推行權力公開透明
1.優化權力結構。對權力進行科學分解和配置，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。圍繞重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用，健全議事規則和工作規則，規范領導班子及其主要負責人的決策權限、決策內容及決策程序，完善“三重一大”決策事項的風險防控措施。明確對權力行使內容、程序和相關制度規范的考核評價和問責機制，確保縱向權力層級清晰、內容明確；橫向職責定位明晰、銜接順暢。
2.規范行政裁量權。建立健全行政處罰、行政許可、非行政許可審批、行政強制、行政征收等領域的裁量權基準制度，綜合考評法定裁量和酌定裁量因素，科學合理劃分裁量階次，完善適用規則，避免執法的隨意性。
3.推進權力公開透明運行。優化權力流程要突出信息公開，堅持權力透明運行，將權力制約和權力監督前置，實現監督的剛性化、常態化、程序化和制度化。我們要把黨風廉政建設融入到“兩煙”生產經營管理的全過程中，增強全員廉政從業的主動性和自覺性，建立預防懲治腐敗的長效機制，確保權力在“陽光”下運行，提升煙草源頭懲治腐敗的能力。
（四）加強科技防控，實施預警處置，堅持動態管理
1.加強科技防控。通過辦公自動化、公開欄、網站、媒體等途徑，深入推進黨務公開、政務公開和司務公開。煙草運用“制度+科技”的思路，積極建立懲防體系監管平臺、卷煙銷售V3系統、煙葉信息管理系統、現代煙草農業建設系統、專賣管理系統、行業資金監管系統、三項工作監管系統、財務審計子系統等各種行之有效的信息監管平臺，把具體的內容納入量化考核，使之痕跡化和過程化。將廉政風險、風險分級和防范措施嵌入業務運行流程，把權力行使與電子預警、技術監控和社會監督融為一體，在權力運行過程中通過系統的自動預警提示，全程自動監控并生成風險信息的分析數據，自行記入考核系統，實現對權力運行的預警提示、過程防范和事后考核。
2.實施預警監管。煙草行業結合經濟發展、職能轉變和預防腐敗的新要求，通過信訪舉報、案件查處、監督檢查、干部考核等渠道，全面收集廉政風險信息，定期進行整理評估，發現可能引發腐敗的苗頭性和傾向性的問題，及早進行風險預警，及時有效化解各種廉政風險。
3.堅持動態管理。煙草行業必須從“主題、主線、主要任務”入手，正確審視反腐倡廉制度建設中的“短板”，創新監管模式，健全廉政風險防控體系，建立敢說真話、敢說實話，扶正祛邪的良好監督環境和平臺，將動態管理持之以恒深入下去。
（1）把廉政風險防控與教育管理相結合。治腐之本在于治人、治人之本在于治心、治心之本在于治欲。要密切聯系領導干部的思想動態，適時安排喜聞樂見的各種教育活動，注重改進教育方法，重點抓好政治品質和道德品行修養教育、崗位廉政教育和警示教育。
（2）把廉政風險防控與政務公開相結合。首先突出重點領域中重大問題決策、重要干部任免、重大項目投資決策、大額資金使用等重點，分析廉政風險，制定防控措施；其次要抓住工程投資、物資采購等薄弱環節，查找漏洞，量化責任，加強監管；再次要把握核心問題，使權力運行公開透明，切實推進辦事公開、民主管理，加強員工的主人翁意識，加強民主監督意識，落實職工的知情權、參與權、表達權和監督權，以公開促規范。做到“權力運行到哪里，風險防控就跟進到哪里”的濃厚工作氛圍，通過權力公開、民主評議和社會監督，讓權力在陽光下運行。
（3）把廉政風險防控與內控制度體系建設相結合。應以“十大”管理體系建設為契機、以最高管理當局的管理要求為核心、以提升管理效率和經營效益為目標，達到全面貫徹“嚴、細、實”要求為效果，使各項制度建設為黨風廉政建設提供“軟件支撐”和“剛性保障”，創建“規范—效率—活力—規范”的良性循環機制。
（4）把廉政風險防控與考核評價機制相結合。應制定科學的評價標準，從內控環境、風險識別與評估、防控措施、監督評價與糾偏，信息交流與反饋等方面制定各種詳盡的規定，以體系內、外審和內部審計監督檢查等方式進行評價和持續改進。（張莉）