問責(zé)，是指對各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中不作為、亂作為和效率低下等不履行或不正確履行職責(zé)，造成不良影響和后果的情形進(jìn)行責(zé)任追究的活動(dòng)。有些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)特別是縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)的過程中，認(rèn)為實(shí)行了問責(zé)就不能進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分，或者進(jìn)行了黨紀(jì)政紀(jì)處分就不能實(shí)行問責(zé)。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。實(shí)行問責(zé)不能代替黨紀(jì)政紀(jì)處分，黨紀(jì)政紀(jì)處分也不能代替問責(zé)，實(shí)行問責(zé)后，是否追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，應(yīng)根據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)處分的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。現(xiàn)就結(jié)合南澗縣問責(zé)的實(shí)際，對問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分不能相互代替作粗淺的分析。
南澗縣問責(zé)的基本情況
（一）2007年11月—2011年2月問責(zé)的基本情況
2007年11月，中共南澗縣委、南澗縣人民政府印發(fā)了《南澗縣領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法（試行）》（南發(fā)〔2007〕29號(hào)）。
《南澗縣領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法（試行）》第二條對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)進(jìn)行了定位：“領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)是指縣委、縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)部門的科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或不正確履行職責(zé)造成失誤或不良社會(huì)影響的行為，依照本辦法對其追究責(zé)任的活動(dòng)。”該問責(zé)辦法第二十條還對問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分的關(guān)系作了明確的規(guī)定，“受到黨內(nèi)警告、嚴(yán)重警告或行政警告、記過、記大過、降級(jí)處分的領(lǐng)導(dǎo)干部，仍可按照本辦法第六條規(guī)定的方式（第六條規(guī)定了對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)采取的方式為誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查或公開道歉、通報(bào)批評(píng)、調(diào)整工作崗位、免職或責(zé)令辭職。）追究其責(zé)任。”由此可見，進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分后，依然可以按照有關(guān)規(guī)定實(shí)行問責(zé)。也就是說，黨紀(jì)政紀(jì)處分不能代替問責(zé)，問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分一樣，都是一種對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行責(zé)任追究的方式和手段。
2007年11月至2011年2月，南澗縣對各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)執(zhí)行的依據(jù)是《南澗縣領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法（試行）》，該問責(zé)辦法第五條規(guī)定了29種應(yīng)當(dāng)對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的情形。這期間南澗縣共問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部23人。其中科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部6人，一般干部17人。
2011年2月—2014年6月問責(zé)的基本情況
2011年2月，中共大理州委、大理州人民政府根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》和《云南省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法（試行）》的規(guī)定，印發(fā)了《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》（大發(fā)〔2011〕12號(hào)）。2011年3月，大理州紀(jì)委辦公室印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)工作程序的通知》（大紀(jì)辦通〔2011〕2號(hào)），通知對問責(zé)的相關(guān)工作作了規(guī)范要求。
從2011年2月至今，南澗縣對各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)執(zhí)行的依據(jù)是《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》。
關(guān)于實(shí)行問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分以及刑事處罰的關(guān)系，《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》第五條作了明確規(guī)定，即：“領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責(zé)，同時(shí)需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。”由此可見，問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分以及刑事處罰并不矛盾，問責(zé)后，同時(shí)需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依然可以按照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，嚴(yán)重的還要按照有關(guān)法律法規(guī)來進(jìn)行處理。不是說所有問題通過問責(zé)就全部都解決了，制定問責(zé)辦法的目的是在于如何規(guī)范采取黨紀(jì)政紀(jì)處分以及刑事處罰以外的其他責(zé)任追究方式對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)。
《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》規(guī)定了10種46條應(yīng)當(dāng)對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的情形，從2011年2月至2014年6月，南澗縣共問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部37人。其中，科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部13人，一般干部24人。
妥善處理實(shí)行問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分的關(guān)系
從《南澗縣領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法（試行）》第二十條和《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》第五條可以看出，要妥善處理好實(shí)行問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分的關(guān)系。一方面，實(shí)行問責(zé)不能代替黨紀(jì)政紀(jì)處分，黨紀(jì)政紀(jì)處分也不能代替問責(zé)，問責(zé)后仍可依照有關(guān)規(guī)定給予被問責(zé)者黨紀(jì)政紀(jì)處分；另一方面，問責(zé)可以單獨(dú)執(zhí)行也可以和黨紀(jì)政紀(jì)處分共同執(zhí)行，并不是對實(shí)行問責(zé)的都要給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。在實(shí)行問責(zé)后，是否追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等規(guī)定執(zhí)行。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中華人民共和國刑法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)對黨紀(jì)政紀(jì)處分和刑事處罰已經(jīng)作出了明確規(guī)定。
正確區(qū)分問責(zé)和黨紀(jì)政紀(jì)處分
問責(zé)和黨政紀(jì)處分有其相似的地方，但二者并不是一個(gè)概念，要正確區(qū)分問責(zé)和黨紀(jì)政紀(jì)處分。
（一）問責(zé)和黨紀(jì)政紀(jì)處分的決定機(jī)關(guān)不同。對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)，問責(zé)決定機(jī)關(guān)是各級(jí)黨委、政府；對一般干部職工進(jìn)行問責(zé)，問責(zé)決定機(jī)關(guān)是該干部職工所在的單位或主管部門。而給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的決定機(jī)關(guān)一般是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。
（二）問責(zé)和黨紀(jì)政紀(jì)處分的對象范圍不同。問責(zé)的對象范圍主要是指負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和決策責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部。而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)需給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的對象范圍則廣得多，黨紀(jì)處分的對象范圍是所有的黨員；政紀(jì)處分的對象范圍是從事公務(wù)的人員。
（三）問責(zé)和黨紀(jì)政紀(jì)處分的形式不同。《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》對受到問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，視問責(zé)情形的情節(jié)、損害和影響單獨(dú)適用或合并適用7種問責(zé)方式：即責(zé)令作出書面檢查、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職。而違反黨紀(jì)政紀(jì)相關(guān)紀(jì)律的要給予的處分形式有黨紀(jì)處分和政紀(jì)處分。黨紀(jì)處分有：黨內(nèi)警告、黨內(nèi)嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍；政紀(jì)處分有：警告、記過、記大過、階級(jí)、撤職、開除。
（四）問責(zé)和黨紀(jì)政紀(jì)處分的啟動(dòng)程序不同。問責(zé)的程序是：紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織人事部門按照權(quán)限和程序進(jìn)行調(diào)查后，對需要實(shí)行問責(zé)的，按照干部管理權(quán)限向問責(zé)決定機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議。問責(zé)決定機(jī)關(guān)作出問責(zé)決定后，由組織人事部門辦理相關(guān)事宜，或者由問責(zé)決定機(jī)關(guān)責(zé)成有關(guān)部門辦理相關(guān)事宜。而黨紀(jì)政紀(jì)處分則是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照特有的程序完成。
問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分相互代替存在的原因分析
在實(shí)踐中，問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分相互代替的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，現(xiàn)結(jié)合本人工作實(shí)際，對存在的原因作簡單的分析。（一）認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。問責(zé)與黨紀(jì)政紀(jì)處分有其相似的地方，《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》中規(guī)定的需要進(jìn)行問責(zé)的10種情形和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中失職、瀆職章節(jié)的很多條款內(nèi)容類似。如《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》第六條第二款“不貫徹執(zhí)行黨的方針、政策和上級(jí)機(jī)關(guān)的決定、命令、導(dǎo)致政令不暢的”和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百二十八條第一款“不傳達(dá)貫徹、不檢查督促落實(shí)黨和國家的方針政策，或者作出違背黨和國家方針政策的錯(cuò)誤決定的”內(nèi)容類似；《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》第八條第二款“管轄范圍內(nèi)發(fā)生濫用職權(quán)、徇私舞弊、失職瀆職等嚴(yán)重違法違紀(jì)行為，或?qū)?yán)重違法違紀(jì)行為不管不問，甚至包庇、袒護(hù)、縱容的”和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百二十八條第三款“不制止、不查處本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)和本單位發(fā)生的嚴(yán)重違紀(jì)違法行為的”內(nèi)容類似；《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》第十二條第三款“瞞報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)公共突發(fā)事件、重大公共安全和生產(chǎn)安全責(zé)任事故，重大疫情或其他重要情況的”和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百三十一條第四款“對突發(fā)事件、重大事故和其他重要情況瞞報(bào)、謊報(bào)、緩報(bào)、漏報(bào)的”等內(nèi)容類似。《大理州領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法》對問責(zé)的情形還設(shè)定了一條兜底性條款，即“其他給黨和國家利益、人民生命財(cái)產(chǎn)、公共財(cái)產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響的”。所以有些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)的過程中，就走入了實(shí)行了問責(zé)就不能進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分，或者進(jìn)行了黨紀(jì)政紀(jì)處分就不能實(shí)行問責(zé)的誤區(qū)。
（二）對問責(zé)的對象理解存在差異。問責(zé)的主要對象是負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和決策責(zé)任的“領(lǐng)導(dǎo)干部”，而不是從事公務(wù)的所有人員。問責(zé)制是對負(fù)有決策領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部從政過程及公共權(quán)力使用過程的“不作為、慢作為、亂作為”的控制和監(jiān)督。目的是對那些可能“庸、懶、無德行、無政治責(zé)任品格”的領(lǐng)導(dǎo)干部適時(shí)監(jiān)控，促進(jìn)和鼓勵(lì)他們“事前負(fù)責(zé)”，增強(qiáng)政治、道德和行政責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)正確行使“公共權(quán)力”意識(shí)。只有把公共權(quán)力攤在陽光下，公共政策的決策和執(zhí)行民主透明，一些持有“公權(quán)”的領(lǐng)導(dǎo)干部才不敢懈怠，才會(huì)心里裝著群眾，才會(huì)積極負(fù)責(zé)。否則，他們對自己的行為就要負(fù)政治責(zé)任、道德責(zé)任和行政責(zé)任。這就是“問責(zé)制”的實(shí)質(zhì)，要“權(quán)責(zé)一致”，領(lǐng)導(dǎo)干部必須承擔(dān)更大的政治、道德和行政責(zé)任。一般工作人員在執(zhí)行具體事務(wù)工作過程中違紀(jì)違法，應(yīng)該按照黨紀(jì)政紀(jì)處分條例和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定執(zhí)行。例如，某工作人員請假期滿無正當(dāng)理由逾期不歸，造成不良影響的，有紀(jì)律處分條例，該怎么處分就怎么處分，與問責(zé)無關(guān)，不能用問責(zé)來代替黨紀(jì)政紀(jì)處分。問責(zé)制屬于政治層面的制度設(shè)計(jì)，而不是法律層面的制度設(shè)計(jì)，那些負(fù)有決策及政治責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部是問責(zé)的主要對象，而不是從事公務(wù)的所有人員。如果隨意擴(kuò)大問責(zé)的范圍，就有可能造成本應(yīng)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的被實(shí)行問責(zé)所代替。
（三）問責(zé)實(shí)施主體缺位。對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)，按照干部管理權(quán)限進(jìn)行。對因檢舉、控告、投訴、處理重大事故事件、查辦案件、審計(jì)、工作檢查、考核或者其他方式發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)問責(zé)的線索，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照權(quán)限和程序進(jìn)行調(diào)查；對在干部監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部違反《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和干部選拔任用工作四項(xiàng)監(jiān)督制度等有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)問責(zé)的線索，由組織人事部門按照權(quán)限和程序進(jìn)行調(diào)查。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或組織人事部門調(diào)查后，對需要實(shí)行問責(zé)的向問責(zé)決定機(jī)關(guān)提出問責(zé)建議。問責(zé)決定機(jī)關(guān)作出問責(zé)決定后，由組織人事部門辦理相關(guān)事宜，或者由問責(zé)決定機(jī)關(guān)責(zé)成有關(guān)部門辦理相關(guān)事宜。對給予停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門共同與被問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部談話，組織人事部門按照有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)，并將領(lǐng)導(dǎo)干部的有關(guān)問責(zé)材料歸入其個(gè)人檔案，且將執(zhí)行情況報(bào)告問責(zé)決定機(jī)關(guān)，回復(fù)問責(zé)建議機(jī)關(guān)。也就是說，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠單獨(dú)進(jìn)行實(shí)施問責(zé)的方式只有責(zé)令作出書面檢查、通報(bào)批評(píng)和責(zé)令公開道歉三種方式。但在具體操作過程中，問責(zé)工作主要是由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施，形成唱“獨(dú)角戲”的局面，導(dǎo)致問責(zé)實(shí)施主體定位不當(dāng)或者缺位。而同是問責(zé)實(shí)施主體的組織人事部門缺位，就有可能造成對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)要么過于輕，要么只能用黨紀(jì)政紀(jì)處分來代替問責(zé)的情況。
對策思考
（一）健全制度體系。一是建立責(zé)任考評(píng)體系，堅(jiān)持把責(zé)任考評(píng)與作風(fēng)建設(shè)、效能建設(shè)、廉政建設(shè)、干部考核任用等工作結(jié)合起來，從德、能、勤、績、廉等方面全面、客觀、公正、科學(xué)地對領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況進(jìn)行考評(píng)，切實(shí)做到分清是非、分清功過、分清責(zé)任。保證獎(jiǎng)罰分明、責(zé)罰相符，使干部不敢懈怠。二是建立健全崗位責(zé)任制度，進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部崗位職責(zé)體系，細(xì)化、量化領(lǐng)導(dǎo)崗位職責(zé)，做到有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必追究，使干部不敢失責(zé)。三是加大對腐敗分子的查處力度，堅(jiān)持老虎、蒼蠅一起打。“既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題” 。做到在責(zé)任追究的對象上“抓大不放小”，在紀(jì)律處分的檔次上不避重就輕，在組織處理的方式上不輕描淡寫，充分發(fā)揮案件查辦的警戒作用，使干部不敢腐敗。
（二）規(guī)范問責(zé)行為。一是規(guī)范問責(zé)的主體及其權(quán)力。依法明確紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門和各級(jí)黨委政府及其工作部門黨委（黨組）在問責(zé)中的地位和權(quán)力，以解決誰來監(jiān)督、誰來問責(zé)的問題，確保領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)到位、合法、有效。二是規(guī)范問責(zé)的客體及其職責(zé)。明確縱向、橫向部門之間以及部門內(nèi)部各崗位之間的關(guān)系，合理界定各自的職責(zé)權(quán)限，根據(jù)職責(zé)的不同以及違法或不當(dāng)行政行為的具體情形，規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任種類和不同的責(zé)任追究方式。三是規(guī)范問責(zé)的事由和情形。采取定性和定量相結(jié)合的辦法，對什么事該問責(zé)，什么事可以免責(zé)，作出明確規(guī)定，盡可能做到既涵蓋全面、使之具有普遍的適用性，又體現(xiàn)一定的量化依據(jù)，使之具有較強(qiáng)的操作性。進(jìn)而充分發(fā)揮問責(zé)的監(jiān)督、推動(dòng)、警示作用。